管办评分离：基于学校视角的调查分析与政策建议——江苏省连云港

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管办评分离：　基子学校视角羽调查分析与政策建议　江苏省连云港市管办评分离制度调查报告　

赵渊　孙朝仁　

摘要：建设现代学校制度的关键是推进管办评分离。基于学校视角的调查显示．管办评分离　制度得到广泛认同，调查对象认为实现管办评分离不仅非常必要。而且对教育事业的发展具有促　进作用，但统一的管理模式以及权力分配问题是管办评分离的主要障碍。为此，推行管办评分离　制度，管理模式要从“三位一体”走向“主体独立”，需要重构教育管理模式．需要增强学校自主办　学意识和能力．需要构建多元评价体系　关键词：管办评分离；学校视角；问卷调查；建议　中图分类号：Ｇ４６　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７３—９０９４（２０１５）０２—００３６—０５　

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题　的决定》指出：“深入推进管办评分离，扩大省级　政府教育统筹权和学校办学自主权。完善学校内　部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织　开展教育评估监测。”江苏省副省长曹卫星在　２０１４年１月７日召开的全省教育改革推进会上　的讲话中明确指出，“创新人才培养模式、推进素　质教育、管办评分离等，这些都是下一步深化改　革绕不开、躲不过的”，要求“对方向已定、但路径　尚不明晰的改革，要积极探索、先行先试。比如，　推进管办评分离．扩大学校办学自主权。涉及相　关利益较多，对改革的预期成效没有很大把握，　就必须深入研究、充分协商，试点先行、逐步推　开”。　作为一个地级市．对“方向已定”的管办评分　离制度的建设。有必要有义务更有责任进行“积　极探索、先行先试”。为了更好地探索连云港市管　办评分离制度的现实路径，为教育行政决策提供　咨询服务。我们于２０１４年６月至１Ｏ月开展了相　关的问卷调查与访谈。　

一、

调查方法　

本次调查采用问卷和访谈两种调查方法。研　究组在学习和研读全国、省有关管办评分离制度　的政策文件及相关解读的基础上，设计调查和访　谈问卷，于２０１４年６月３日形成初稿，并在连云　港市教育科研网上广泛征求意见．得到广大教育　工作者的普遍关注。收到了近百条修改意见，特　别是东海县还组织了６０余位教师进行试填。根　据收到的修改意见以及试填情况。形成了“建立　基础教育‘管办评’分离制度调查问卷”正式稿，　同时确定了访谈话题。　

￥本文系连云港市第二批重大调研课题“普通中小学管办评分离的机制研究”（课题批准号：ＺＤ—Ｚ２０１４／０６。课题主持人：孙朝仁、赵　渊。核心成员：顾长明、孟庆亚、刘洪超、孙运利、殷汉卿、伏艳梅）研究成果。　收稿日期：２０１４一ｌ】一３Ｏ　作者简介：赵渊，连云港市新海实验中学（江苏连云港，２２２００４）副校长，中学高级教师；孙朝仁，连云港市教育科学研究所（江苏连云　港，２２２００３）所长，特级教师，正高级教师，主要从事教育科研与管理研究。　

江巷衩唷　调查问卷共设置２０个问题。其中，关于基本　情况的问题７个。涉及性别、学校性质、所处学　段、年龄、职务、学历、职称等；关于管办评分离制　度的问题１３个（此外还有访谈话题５个），涉及　对该制度的了解程度及所持态度、政府和教育行　政部门对学校管理的突出问题、政府教育统筹权　等的重要性、学校拥有办学自主权的必要性、办　学自主权Ｘ，－Ｊ＂促进学校发展的作用、学校拥有办学　自主权需要建立的共同体、对委托社会组织开展　教育评估监测的基本态度、对教育督导的基本看　法、制度建立对教育的影响程度、制度建立的最　大障碍、Ｘ，－ｔ目前教育制度的满意程度、制度落到　实处的突破口等。　２０１４年８月２１日起．历时近两个月．在我市　赣榆县、东海县、灌云县、海州区、连云区以及高　新区等主要县区采用不记名方式进行了随机问　卷调查与访谈。因篇幅有限，本文仅就问卷调查　的结果进行分析。　二、调查对象　本次调查，共发放调查问卷２０００份，收回有　效问卷１９６３份。调查和访谈的对象包括校级领　导、中层干部、教师等，具体构成情况如下：　从调查对象性别来看。男教师６８３人，占　３４．８％；女教师１２８０人，占６５．２％。女教师居多，　这是由于调查学校涉及初中、小学较多所致。　从调查对象所在学校性质来看。市区学校占　５２．５％，城镇学校占８．８％，城郊学校占ｌ８．１％，农　村学校占２０．６％。总体来看，城市、乡镇教师约各　占一半．具有一定的代表性。　从调查对象所处学段来看．高中段教师占　７．７％，初中段教师占４２．１％。小学段教师占　４７．１％，幼儿园教师占３．１％。总体上看，中学、小学　（幼儿园）教师约各占一半，具有一定的代表性。　从调查对象年龄分布来看，４６岁以上教师占　１２．１％。３６—４５岁教师占４３．５％，２６—３５岁教师占　３７．６％，２１—２５岁教师占６．０％．２０岁以下教师占　０．８％。其中，２６—４５岁教师占８０％以上，这部分教　师有多年的教育经验，有较为丰富的阅历，对教　育比较了解，其观点和看法也较为成熟，因而，他　们的观点具有一定的可信度。　从调查对象的职务来看．校级领导占４．４％．　中层干部占１４＿３％，普通教师占７９．３％，教辅及后　勤人员占２．０％。总体上看，以普通教师为主，兼顾　各个层面人员，他们的观点在一定程度上是真正　代表“民声”的。　从调查对象的学历来看，本科及以上占　７４．３％，专Ｎ－占１７．９％。中专或高中学历占７．５％，　其他占０．３％。总体上看，本科及以上学历占大多　数，这部分人研究深入，专业知识丰富，具有较为　广阔的教育视野，其观点有助于管办评分离制度　的建立和推行。　从调查对象职称情况来看。正高级占０．９％，　副高级占２９＿３％，中级占４７．６％，其他占２２．２％。　总体上看，中级教师占半壁江山。这部分教师没　有“船到码头车到站”的想法，正处于上进和奋斗　期，非常关心新型的现代学校制度的建设。　

三、调查结果分析　本问卷的统计与分析，仅对每个问题作独立　统计与分析，没有进行不同人群的关联性分析，　其原因是管办评分离制度的建立和推行是基于　整体的、面上的，具有统一性，因此，进行不同人　群的关联性分析意义不大。　１．制度知晓程度不高，有近三成人员不了解　一项改革制度的推行能否顺利．要以制度相　关者的知晓程度为前提。从调查结果来看，对管　办评分离制度不了解的占２９．６％．通过学校会议　传达渠道了解的占３２．３％，通过网络、报刊渠道了　解的占２１．０％，通过个人口传了解的占７．７％．只　有９．４％的人员是通过纸质文件了解的。从调查结　果可以看出，我市大部分学校的敏感性较强．能　够及时传达教育领域的制度改革．较好地维护了　广大教职员工的知情权。但同时，也有近三成的　调查对象对管办评分离制度不了解。　２．制度赞同者众．政府管教育的突出问题是　统一模式　据问卷调查，对于“政府管教育，学校办教　育，社会评教育”的态度，完全赞同占６０．８％，不完　全赞同的占３３．６％，不赞同仅占３．４％，还有２．２％　的调查对象认为与己无关。这充分说明，管办评　分离制度的改革是顺应民心的，得到了绝大多数　人的赞同，是完全可以“试点先行、逐步推开”的。　关于目前政府和教育行政部门对学校的管　理存在的比较突出问题，认为“统一模式”的占的　３９．７％，其次是“干预太多”（占２７．５％），再次是“评　价方式单一”（占２２．７％），最后是“管理太细”（占　１Ｏ．１％）。这说明政府和教育行政部门对学校的管　理存在“大一统”现象，对学校管理的干预太多、　管理太细．导致学校办学自主权的丧失，容易导　致“千校一面”。　３．政府放权应重于分权、监权。办学自主权对　学校发展促进作用大　“政府教育统筹权”包括分权、放权和监权。　３　

江巷瓠噶　在这三者之中，调查对象认为，依重要性程度排　序依次为放权、分权、监权。要想让学校真正拥有　办学自主权，政府或教育行政部门首先要舍得放　权。“对凡是可以下放又能事后监管的权力要一　律下放”。当然．放权也并不等于“放任自流”，而　是要有“监权”做保障；分权也并不等于“一分了　之”．而是要有“分而有合”的大局观作保证。　调查显示．有３７．９％和５２．８％的调查对象认　为学校拥有办学自主权非常有必要和有必要，只　有６．３％的人认为没有必要，另有２．９％认为与己　无关。而认为学校拥有办学自主权对学校发展有　促进作用的占８１．４％，只有ｌｌ－３％和５．１％的人认　为促进作用不大、有没有办学自主权都一样，另　有２＿３％的人认为有反作用。在促进作用方面，认　为办学自主权可以促进学校特色发展的占调查　对象的４１．５％．可以促进学校内涵发展的占　３４．５％，也有１４．２％的人认为将导致学校的不均衡　发展．另外。有９．８％的人认为影响不大。以上数据　说明．在“政府宏观管教育、学校专心办教育、社　会参与评教育”这三个方面中。“学校专心办教　育”至关重要．广大的一线教师以及学校领导非　，ｇ－渴望学校拥有办学自主权，只有拥有了办学自　主权。才能专心办教育，才能推动学校的内涵发　展、特色发展。　４．社会参与评教育很有必要，共同体建设必　不可少　管办评分离制度建设的关键点及难点在于　“评”，采取“委托社会组织开展教育评估监测”应　该是比较理想的评价方式，这样可以有效遏制教　育部门“既是运动员，又当裁判员”的现象蔓延。　调查显示，有４８．６％的调查对象认为社会参与评　教育非常必要，有３８．７％的人员认为有必要，只有　７．５％的人认为完全没有必要．另有５．１％的人认为　社会参与评教育可能导致教育质量下降。可见有　近９成（占８７－３％）调查对象认为委托社会组织开　展教育评估监测是有必要的，但是，什么样的社　会组织有资质评教育？评价教育的方式方法有哪　些？评价的科学性、公正性、促进性等如何保证？　……总之，建立科学合理、能引领教育事业持续　健康发展的评价体系，还有很长的路要走。　学校的办学自主权并不等于校长的自主权，　而需要建立健全诸如教职２１２代表大会、学生家长　委员会、学校理事会、校务委员会、政府学校社区　共同体等组织机构共同参与办教育。调查显示，　认为学校拥有办学自主权最需要建立的是政府、　学校、社区共同体，占调查对象的５３．１％：其次是　建立学校理事会，占２５．８％；第三是建立校务委员　会．占１５．１％：最后是建立学生家长委员会．占　６．０％。呼声最高的是建立政府、学校、社区共同　体．这说明广大的一线教育工作者对管办评分离　制度的理解是到位的．认为办人民满意的教育需　要“分工而不分家”，需要各方力量的共同努力。　５．教育督导监督有余而指导不足，权力问题　成制度建设主要障碍　２０１２年８月，国务院颁布了《教育督导条　例》。根据《条例》，国家、省相继出台了《中小学校　责任督学挂牌督导办法》《江苏省中小学校责任　督学挂牌督导工作规程》，我市于２０１４年初颁布　了《连云港市中小学校责任督学挂牌督导］二作实　施方案》，并迅速实施。从调查数据来看，认为目　前教育督导成效显著的只占２５．９％，认为监督有　余而指导不足的占４５．６％．认为指导有余而监督　不足的占１３．８％，认为没有成效的占１４．７％。可　见，目前教育督导的“监督有余指导不足”的现状　是不容忽视的。教育督导理应涵盖“监督”和“指　导”两项职能，“督”是“导”的前提，而“导”是“督”　的保障。仅行使“督”的权力而缺少“导”的职责是　不够的。　在调查对象中．认为影响“管办评制度”建立　的最大障碍是权力问题的占调查对象数的　３５．６％，认为是认识问题的占２６．４％，认为是责任　问题的占２２．４％，认为是利益问题的占１５．６％。影　响管￣，ｉｓｔｚ分离制度建立的最大障碍是权力问题．　这说明只有“分权、放权、监权”落到实处，才能各　自履行好相应的“责”，现代学校制度的建设才指　日可待。各级各类学校的办学活力才能得以充分　激发。　６．教育管理的满意度有待提升．办学权与管　理权的分离是制度建设的突破口　调查显示，对目前的教育管理制度感到非常　满意的占调查对象的７．９％。比较满意的占　３９．９％．一般满意的占３９．６％，只有ｌ２．６％的调查　对象感到不满意。虽然从总体上看，感到满意的　人占八成以上（８７．４％），但感到非常满意的人尚　不足一成。我们认为，人民满意的教育首先要让　教育工作者感到满意，让广大的一线教师感到幸　福：只有教师的幸福感指数高，才能影响学生的　学习心理，最终影响学生的成长与发展，才能办　成让社会满意的教育。　调查显示，关于管办评分离制度落到实处的　突破口．认为是办学权与管理权分离的占５０．１％，　认为是管理权与评价权分离的占３４．０％，认为是　办学权与评价权分离的占１５．９％。当然，办学权与　评价权的分离虽然不是主要突破口，但也不能忽