关于节约与集约利用土地的研究

◆土地利用总体规划惨编前期工作培训授课材料之五

节约与集约利用土地研究

一思路和要求

主讲人：刘康陈莹

全国土地利用总体规划修编工作委员会

2005年9月

提纲：

。研究目的意义

。基础认识

。专题研究任务

。主要研究内容与要求

。关于研究中的几个问题

一、研究目的的意义

(1)节约和集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求

．28号文件精神，要“强化节约和集约用地政策”

．国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》，明确提出“节地、节能、节水、节材”四个核心

．中央领导人从总书记到总理、副总理、曾多次对节约和集约使用土地提出过明确的指示

．无锡会议上，孙部长再三强调，“节约集约用地是正事、是大事”

(2)节约和集约利用土地，是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择

．近年来呈现为城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势

．建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向内地各省份乃至全国范围内展开

．发展的成本巨大，社会经济发展的资源环境压力愈日俱增

研究目的意

另一方面，干些行业、地区无序和粗放利用土地的现象仍然大量存在

①盲目兴建开发区，随意田占土地

②城镇建设贪大求洋，轻挖潜。重扩张

③农村居民点布局散乱，土地利用率低下

④基础设施规划设计中不重视节约用地，重复建设与超前建设现康并存，占用7大量土地

．要实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标．经济增长、社会发展和生态改善等各方面都将显著增加对土地的需求

．若维持原有的经济增长方式和资源消耗水平，占用土地将是原来的4倍，我国国情将难以承受

．“不能只寄希望于多争取一些用地指标，而要把主要精力放在节约和集约上，切实通过内涵挖潜，提高利用效率，解决建设用地需求”一一曾培炎副总理

(3)节约和集约利用土地，是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段

．中央把“地根”与“银根”一道当成宏观调控的二个重要闸门，要求国土资源管理部门参与宏观调控

．32号文要求把节约和集约利用土地作为土地参与宏观调控的切入点，突破口，要把节约和集约利用土地作为现阶段土地参与宏观调控的主要决策依据

(4)加强土地节约和集约利用问题研究，是提高规划科学性、改进规划操作性的重要方面

．土地利用管理中需要面对的决策，在土地利用规划中都应该有反映。

．上轮规划把集约和节约作为指导方针，但却没有专门的深入研究，没有把它具体化、操作化，实施效果不明显。

．这次规划修编，要把土地集约利用的政策导向转为具体的行动方案，完善从宏观到微观的土地利用控制措施，切实提高规划的操作性

二、基础认识

(1)节约集约用地的内涵

。节约集约用地，笼统地说，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足社会经济发展与环境建设的需要

。包含三层意思(无锡会议)：

．一是节约用地，就是各项建设都要昼节省用地，千方百计不占或少占耕地

．二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度．三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率

。节约与集约的区别与联系

．节约用地一—主要是从保护土地膏辣的角度来说的，是指通过一些政策．措施或技术手段，减少社会经济发展对具有自然价值的土地遭成不可逆的消耗

．集约用地———主要是针对人类主动的社会经济活动而言的，是指通过增加生产要素的投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等措施，从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为

．集约用地，强调用地方式；节约用地，强调用地效果．一般而言，集约用地必须导致节约用地；而集约用地是节约用地的主要手段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广泛的措施选择

(2)影响土地节约和集约利用的因素

。宏观层次因素

一—土地利用结构以及与之相应的产业结构

。中观层次因素

一—城乡、区域间是否统筹协调，土地资源是否统一配置、优化配置

。微观层次因素

—一土地利用的用途和强度．用途方面主要看现状土地用途是否达到其利用条件所允许的适宜用途：强度方面主要看在既定用途务件下，其开发利用强度是否达到土地成本效益的

最大化

。微观层次因素

．建设用地利用强度不是越高越好，当边际效益下降到边际成本的水平时，就达到了土地利用强度的最优值

．法律、强制性技术标准等对土地利用强度构成合法性限制

．土地集约利用强度＝Min(市场集约值，合法性集约值)

．持有成本越低，最低利用强度也越低，越容易诱发圈地占地、土地投机等行为

(3)节约和集约利用的4R原则

．“减量化”(Reduce)

．就是要节流，要控制新的土地粗放利用和浪费

．“再利用”(Reuse) ’

．就是要挖潜，要充分发挥存量土地的利用潜力

．“再循环”(Recyc“)

．就是要加强土地整理，把集约化水平提高以后多余的建设用地整理为耕地或其他农用地，实现资源的再生

．“再思考”(Rethink)

．就是要改变传统的土地利用模式，强化促进土地节约集约利用的速径、方式、手段和措施，通步形成自觉的节约和集约利用意识

三、专题研究任务

。总体目标

◆根据建立资源节约型社会和推进土地利用方式根本转变的要求，围绕保障社会经济平稳运行和可持续发展的目标，按照”内涵挖潜与外延扩大相结合、以内涵挖潜为主，合理提高土地集约利用水平”的原则，研究和解决如何通过土地利用规划引导和控制土地的节约与集约用地，并从规模、结构、时序等方面，研究提出调控各业、各类用地的目标及政策建议

◆专题研究把重点放在建设用地的利用

任务一，建立各类建设用地集约和节约利用的指标体系，研究提出集约利用标准

◆建设用地分类应至少不低于计划控制分类的要求

◆建设用地总量指标

◆城镇、村庄、工业、交通、水利等分类指标

任务二，评价各类存量建设用地集约利用的潜力，研究并提出实现潜力的保障措施

◆理论潜力，不能直接作为规划方案决策的依据

◆充分考察影响潜力实现的各种限制因素，客观评价各类存量建设用地在规划期内可实现的潜力

◆“规划期内可实现的潜力”带有一定的前瞻性，是建立在对未来社会经济发展变化基本趋势的预判和相关配套措施的假定基础上

任务三，统筹各业用地需求，研究提出各类新增建设用地规模控制目标和盘活存量用地的目标，提出统筹增量和存量用地的配套措施

◆针对当前一些地方借挖潜之名变相搞城市土地经营的问题

◆重点不是去重复预测各业用地需求，而是在相关专题预测成果基础上，统筹各业用地需求

①要给相应各业用地需求的预测，提供新增建设用地的集约利用标准．防止需求预测中