打造新型投融资平台支持地方经济发展

打造新型投融资平台支持地方经济发展

建立新型投融资平台的重要举措之一便是整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样一来，平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备了募集资金和正常运营的能力。

过去，政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款，但通过搭建新的投融资平台，不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，而且可运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资，扩大直接融资规模。

新型政府投融资平台，专注于专业化的国有资产经营管理，而政府或者政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，而不以行政手段干预企业的实际运作，实现了“裁判员”和“运动员”职责的分开。

去年，面对十分严峻的国际国内经济环境，中央及时作出了“保增长、促内需、调结构”重大战略决策，并制定了总额达4万亿元的投资计划。为积极贯彻中央扩大内需政策，促进地方经济又好又快发展，今年以来，北京市政府围绕整合现有国有资产，建立新型投融资平台，有效拓宽融资渠道，支持地方经济发展进行了积极探索，并取得了明显成效。

新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。

一、原有投融资平台存在的问题和缺陷

1、原有投融资平台产生的背景

改革开放以来，我国城市化进程进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活水平和吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，与快速增长的投资需求难以适应。到九十年代中期，更多政府开始适度举债先行投入建设并借助于未来的税收增长形成良性循环，这一模式被证明对加速当地经济发展、抢得市场发展先机起到了重要作用。而在这一轮的融资发展中，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金。目前，拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主，在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。

2、原有政府投资公司的不足

九十年代以来成立的政府投资公司，通过与银行等间接融资主体的对接，利用政府担保的方式为各级地方政府城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济社会的发展，对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献，但在运行过程中也显示出一些共同的不足：

1)单个实力较弱，政府资源分散

以往的政府投资公司大多为了承接贷款而建立，大多单纯利用政府担保进行银行贷款融资，没有进入公开市场的信息披露压力。因此，政府在建立初期对资源的调配往往缺乏通盘的考虑，优质的国有资产分布在不同的投资公司甚至不同的行政单位中，没有发挥出协同效应。这样建立的投资公司资产规模大多较小，缺乏经营能力，盈利水平很低甚至长期亏损；同时，由于近年来政府大规模的城建投资计划不断上马，作为融资和项目实施的主要载体，其承载的融资压力巨大，自身资产负债率通常很高，甚至超过财务风险警戒线，资产质量不断下滑，部分开始出现偿债困难。

2)融资渠道单一，后续资金有限

由于原有投资公司净资产规模有限，缺乏良好的财务形象，大多难以开拓出多元化的融资渠道。因此，投资公司往往依赖于银行中长期贷款和短期流动资金贷款等负债方式，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。这样的负债结构和融资渠道，使得融资成本通常较高，投资公司受到宏观调控的影响极大，没有形成良好的外部约束机制，也难以借助公开市场做大做强，缺乏可持续发展的能力。

3)公司职能单一，缺乏持续经营模式

原有投资公司往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设的全部职能，完全按照政府要求实施项目，没有赋予经营性资源，也缺乏经营动力。因此，在实际运作过程中，投资公司缺乏自身造血功能，资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和滚动经营。

二、新型地方政府投融资平台的基本定位

2008下半年，世界爆发金融危机，对我国整体经济环境带来了不利影响，保持国内经济增长的压力较大，原有政府投资公司难以满足新的投资拉动和基础设施建设的需求。2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下的统一的新型投融资平台。例如北京市国有资本经营管理中心(以下简称“北京国管中心”)就是在这样的背景下应运而生，其主要职能包括多渠道募集资金、整合国有资产资源、实现政策性投资以及引导社会资金进入创业投资。

1、政府与平台的关系

新型投融资平台基于政府拥有的优质资源建立而成，是政府实现产业调整、解决发展难题、推动经济可持续发展的重要举措，投融资平台采用市场化的运作手段进行内部经营管理，同时将得到政府的大力支持和政策指导。具体而言，一方面，其主要职能受到政府规范，也将得到政府赋予的大量优质资源和经营性资产，在未来经营发展方面得到了政府的大力支

持；另一方面，其主要的投资决策将遵循地方产业政策，集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等，得到了政府的指导，在其职能定位上也将充分显示政府的宏观调控意图。

2、新型投融资平台的职能定位

1)统一化的政府融资平台

在新的形势下，政府需要积极拉动投资并完善基础设施建设，由于每年的财政资金有限，投资资金缺口更大；而依赖于专业公司进行分散融资力度相对较弱，并且分散的资金和资源难以完整体现政府对固定资产投资和重点产业的调控政策。因此，新型投融资平台将作为统一的政府融资平台，整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础设施建设资金，实现政府的投资引导意图。例如北京国管中心在建立以来，已经利用市场化手段成功募集了350亿低成本的长期资金，实现了拓宽融资渠道，降低融资成本的目标。

2)市场化的国资管理平台

目前国有企业均直接归属于政府管理，使得政府的监管职能和经营职能相重叠，政企职能不明晰，市场化调整手段较少，在一定程度上影响到经营管理的效率。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，将利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，避免以行政命令代替市场选择。新型投融资平台可以更多借助于内部及外部专业机构的力量，利用产权交易市场或资本市场，进一步推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。例如北京国管中心拥有了十六家北京市属国有企业的股权，未来将陆续通过市场化运作和出资人推动相结合的方式，加快二级企业进行股份制改造，并将整合上市公司资源，着力培育一批新的上市公司，加快国有资本证券化步伐。

3)政策性的产业投资平台

目前国资委在对重点企业进行资金支持时，资金来源相对有限，缺乏更多产业投资的手段；同时投资管理市场化程度相对不高，有可能降低投资效率。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，将代政府作为出资人，根据地方产业政策，以股权形式进行投资，以支持关系国计民生的项目或重点发展的高新企业发展。平台完成投资后，可以每年获得分红收益，或在适当的时候转让股权实现投资收益。利用新型投融资平台进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。例如北京国管中心的募集资金到位后，主要投资于高速公路等基础设施建设、经济适用房等重大项目以及北汽控股、京东方等重要产业企业，推进了北京市重点产业的发展。

4)先导性的创业引导平台

在当前市场条件下，创业企业的发展有利于统筹兼顾各种类型的经济主体，有利于更好解决发展和就业保障问题，为未来全面、协调、可持续的发展奠定基础。在创业企业发展初