行政组织与行政体制
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➢ 官僚制因此也被称为“韦伯制”或“科层制”。
最高领导 主要职能为决策
行政官员 主要职能为贯彻上级领导的决策
一般工作人员 主要职能为做实际工作
韦伯的理想的行政组织体系
➢ 韦伯也指出了官僚制的弊端： ✓压抑人的积极性和创造性； ✓人成为组织的附属品。 韦伯预见到这样的结果是可怕的，但他无法找到 更优的组织形式。
行政组织与行政体制
第七讲
夜船扰民谁来管？
市环保局 市港航局
海事局
市水利局 市建设局
船舶 检验处
主要内容
• 行政组织的基本理论 • 行政组织设置的基本原理
•“大部制”及“大部制”改革
行政组织的基本理论
➢ 本讲所介绍的有关行政组织的理论主要是指19世 纪末以来，对各国政府实践有重要影响的西方行 政理论。
✓ 提出组织的目标就是追求决 策的合理性；
✓ 提出组织平衡论；
西蒙（1916-2001） 美国著名行政学家 1978年获诺贝尔经济奖
✓ 提出组织影响论。组织对个 人的影响因素包括：权威、 组织认同、信息沟通、培训、 效率等；
✓ 提出组织设计论，认为组织 设计要解决组织目标、分工、 工作重心、权力配置等。
合理合法的人事行政制度
➢ 人员任用的依据应该是工作性质的要求及人员自 身所具备的资格条件；
➢ 根据职位等级系统合理安排人员的职位，使之能 够人尽其才；
➢ 原则上，人员可以按其特长自由选择职位，而且 除非有重大过失，组织不得单方面解聘；
➢ 每个职位都有法律意义上明确规定的责权范围和 任职要求；
➢ 组织应当有明确固定的货币工资制度，工资标准 根据职级、年资和社会地位确定；
➢ 1887年公开发表《行政学 研究》，标志行政学从政 治学中分离为独立的行政 科学。
➢ 主要思想： ✓要求行政组织首先明确 自己的职能、任务、范 围，即明确自己该做什 么、不该做什么； ✓倡导改进政府机关的组 织结构与工作方法； ✓强调行政组织应该成为 公众信赖的机关。
➢ 1911年出版《科学管理原理》， 创立了科学管理理论。
➢ 主要思想：
✓ 提出了不同于传统组织 理论“经济人”的“社 会人”的理论；
✓ 指出组织中还存在“非 正式组织”；
✓ 指出新型组织领导者的 能力主要在于通过提高 组织成员的满足度来激 励成员，提高组织效率。
➢ 创立以决策为中心的行政理论。
➢ 主要思想：
✓ 提出“管理就是决策”的思 想，认为组织首先是决策的 过程；
➢ 我们认为韦伯制过于理想化，且过于注重对行政 组织的静态研究，过于强调层级节制、遵循规则； 过分强调人员稳定、年资升迁；过于强调组织的 内部管理等等。
➢ 当然这些不足并不影响他无可替代的理论地位。
梅奥（1880-1949） 美国学者
行为科学的创建者之一
➢ 1933年发表代表作《工业 文明里的人的问题》。
➢ 人员奖惩应根据其工作优劣确定；
➢ 人员晋升的根据应是工作的成绩、资历，而不是 裙带关系；
➢ 任何人wenku.baidu.com不得将自己的职位私自转让或指定他人 非法继承；
➢ 行政人员不拥有任何获取其职位的手段，且不能 滥用职权；
➢ 行政人员在行使职务时，受到严格而系统的纪律 约束和控制。
官僚制理论评价
➢ 韦伯认为官僚制有巨大的优越性：
法约尔（1841-1925）
✓ 提出了管理五要素：计划、 组织、指挥、协调、控制。
法国管理学家
✓ 提出了14条组织管理原则。
➢ 主要思想：
✓任何组织的存在都是靠权 威来维持的，合法的权威 有三种形式；
✓官僚制（bureaucracy）是 按法理原则建立的一种理 想化、正规化的组织形式。
✓官僚制组织的核心要素是 权力或职权的合理性。
行政组织的经典形式是官僚制
➢ 官僚制是指现代国家条件下以相对专业化的行政 人员所构成的政府的一系列制度、体制、组织结 构和原则的总和。
➢ 官僚制既是一种成熟的、在发达国家中占主导地 位的组织结构，也是一种管理方式。
➢ 马克斯·韦伯认为行政管理就是要最大限度地追 求效率，而官僚制就是可以实现管理和效率理想 结合的形式。
➢ 主要思想： ✓ 主张将组织中的管理者管理 职能与工人的作业职能加以 分离，同时强调两者的合作；
✓ 强调组织管理职能的专门化； ✓ 强调组织工作要计划化、标
准化、程序化；
✓ 强调组织管理中的例外原理。
泰勒（1856-1915）
被称为“科学管理之父”
美国工程师
➢ 1916年出版《工业管理的与 一般管理》提出了普适性的
✓具有严密性。这种组织管理体制按专业化标准， 权力分层，职位分等，层层节制，环环相扣， 秩序井然。
✓具有合理性。专业技术知识居于中心地位，任 何规定都详细具体、可操作、高效率。
✓具有稳定性。确立非人格化秩序，所有管理依 据都来源于法规，保证了制度的连续性。
✓具有普适性。这种组织管理体制适用于所有类 型的组织，不论是公共组织还是私人组织。
行政组织设置的基本原理
➢ 行政组织结构应该以职能为中心： ✓任务与组织平衡，做到事有人做，人有事做， 实现组织与人员的最佳组合； ✓各个组织、人员之间按比例配置，没有因漏设 机构或工作量不均衡造成的工作流程不顺； ✓分工明确，合作良好； ✓组织系统适应行政环境，具有弹性，即组织结 构要适时调整以适应新环境。
十四条组织管理原则： 管理理论。
精领等导密 级；分 系个工 列人； ；利权 秩责 序益一；服从致平整；等➢纪；体主✓✓律稳利要组任都；定益思织何能想统；；与切应：管实用一主报理 有 于指 动酬密用所挥 性；切的有； ；集相管人统 集权关理类一 体；；理组论织。
精神。
✓ 在组织中应该保持比较小
的管理幅度；
马克斯·韦伯 （1864－1920）
德国社会学家
✓官僚制理论认为以合法权 力为基础的组织是最有效 的管理组织形式。
被称为“组织理论之父”
法理型 组织
魅力型 组织
传统型 组织
官僚制组织的特征
➢ 合理的分工； ➢ 层级节制的权力体系； ➢ 照章办事的运作机制； ➢ 形式正规的决策文书； ➢ 组织管理的非人格化； ➢ 适应工作需要的专业培训机构； ➢ 合理合法的人事行政制度。
➢ 专制社会的生产力水平低下，社会生产和社会关 系比较简单，国家和社会事务不太复杂，所以， 行政管理没有成为独立的学科，更不可能产生专 门的行政组织理论。
➢ 由于同样的原因，我国虽然古代就有丰富的管理 思想，但没有形成系统的专门行政组织理论。
威尔逊（1856-1924） 西方行政学创始人 美国第28届总统
最高领导 主要职能为决策
行政官员 主要职能为贯彻上级领导的决策
一般工作人员 主要职能为做实际工作
韦伯的理想的行政组织体系
➢ 韦伯也指出了官僚制的弊端： ✓压抑人的积极性和创造性； ✓人成为组织的附属品。 韦伯预见到这样的结果是可怕的，但他无法找到 更优的组织形式。
行政组织与行政体制
第七讲
夜船扰民谁来管？
市环保局 市港航局
海事局
市水利局 市建设局
船舶 检验处
主要内容
• 行政组织的基本理论 • 行政组织设置的基本原理
•“大部制”及“大部制”改革
行政组织的基本理论
➢ 本讲所介绍的有关行政组织的理论主要是指19世 纪末以来，对各国政府实践有重要影响的西方行 政理论。
✓ 提出组织的目标就是追求决 策的合理性；
✓ 提出组织平衡论；
西蒙（1916-2001） 美国著名行政学家 1978年获诺贝尔经济奖
✓ 提出组织影响论。组织对个 人的影响因素包括：权威、 组织认同、信息沟通、培训、 效率等；
✓ 提出组织设计论，认为组织 设计要解决组织目标、分工、 工作重心、权力配置等。
合理合法的人事行政制度
➢ 人员任用的依据应该是工作性质的要求及人员自 身所具备的资格条件；
➢ 根据职位等级系统合理安排人员的职位，使之能 够人尽其才；
➢ 原则上，人员可以按其特长自由选择职位，而且 除非有重大过失，组织不得单方面解聘；
➢ 每个职位都有法律意义上明确规定的责权范围和 任职要求；
➢ 组织应当有明确固定的货币工资制度，工资标准 根据职级、年资和社会地位确定；
➢ 1887年公开发表《行政学 研究》，标志行政学从政 治学中分离为独立的行政 科学。
➢ 主要思想： ✓要求行政组织首先明确 自己的职能、任务、范 围，即明确自己该做什 么、不该做什么； ✓倡导改进政府机关的组 织结构与工作方法； ✓强调行政组织应该成为 公众信赖的机关。
➢ 1911年出版《科学管理原理》， 创立了科学管理理论。
➢ 主要思想：
✓ 提出了不同于传统组织 理论“经济人”的“社 会人”的理论；
✓ 指出组织中还存在“非 正式组织”；
✓ 指出新型组织领导者的 能力主要在于通过提高 组织成员的满足度来激 励成员，提高组织效率。
➢ 创立以决策为中心的行政理论。
➢ 主要思想：
✓ 提出“管理就是决策”的思 想，认为组织首先是决策的 过程；
➢ 我们认为韦伯制过于理想化，且过于注重对行政 组织的静态研究，过于强调层级节制、遵循规则； 过分强调人员稳定、年资升迁；过于强调组织的 内部管理等等。
➢ 当然这些不足并不影响他无可替代的理论地位。
梅奥（1880-1949） 美国学者
行为科学的创建者之一
➢ 1933年发表代表作《工业 文明里的人的问题》。
➢ 人员奖惩应根据其工作优劣确定；
➢ 人员晋升的根据应是工作的成绩、资历，而不是 裙带关系；
➢ 任何人wenku.baidu.com不得将自己的职位私自转让或指定他人 非法继承；
➢ 行政人员不拥有任何获取其职位的手段，且不能 滥用职权；
➢ 行政人员在行使职务时，受到严格而系统的纪律 约束和控制。
官僚制理论评价
➢ 韦伯认为官僚制有巨大的优越性：
法约尔（1841-1925）
✓ 提出了管理五要素：计划、 组织、指挥、协调、控制。
法国管理学家
✓ 提出了14条组织管理原则。
➢ 主要思想：
✓任何组织的存在都是靠权 威来维持的，合法的权威 有三种形式；
✓官僚制（bureaucracy）是 按法理原则建立的一种理 想化、正规化的组织形式。
✓官僚制组织的核心要素是 权力或职权的合理性。
行政组织的经典形式是官僚制
➢ 官僚制是指现代国家条件下以相对专业化的行政 人员所构成的政府的一系列制度、体制、组织结 构和原则的总和。
➢ 官僚制既是一种成熟的、在发达国家中占主导地 位的组织结构，也是一种管理方式。
➢ 马克斯·韦伯认为行政管理就是要最大限度地追 求效率，而官僚制就是可以实现管理和效率理想 结合的形式。
➢ 主要思想： ✓ 主张将组织中的管理者管理 职能与工人的作业职能加以 分离，同时强调两者的合作；
✓ 强调组织管理职能的专门化； ✓ 强调组织工作要计划化、标
准化、程序化；
✓ 强调组织管理中的例外原理。
泰勒（1856-1915）
被称为“科学管理之父”
美国工程师
➢ 1916年出版《工业管理的与 一般管理》提出了普适性的
✓具有严密性。这种组织管理体制按专业化标准， 权力分层，职位分等，层层节制，环环相扣， 秩序井然。
✓具有合理性。专业技术知识居于中心地位，任 何规定都详细具体、可操作、高效率。
✓具有稳定性。确立非人格化秩序，所有管理依 据都来源于法规，保证了制度的连续性。
✓具有普适性。这种组织管理体制适用于所有类 型的组织，不论是公共组织还是私人组织。
行政组织设置的基本原理
➢ 行政组织结构应该以职能为中心： ✓任务与组织平衡，做到事有人做，人有事做， 实现组织与人员的最佳组合； ✓各个组织、人员之间按比例配置，没有因漏设 机构或工作量不均衡造成的工作流程不顺； ✓分工明确，合作良好； ✓组织系统适应行政环境，具有弹性，即组织结 构要适时调整以适应新环境。
十四条组织管理原则： 管理理论。
精领等导密 级；分 系个工 列人； ；利权 秩责 序益一；服从致平整；等➢纪；体主✓✓律稳利要组任都；定益思织何能想统；；与切应：管实用一主报理 有 于指 动酬密用所挥 性；切的有； ；集相管人统 集权关理类一 体；；理组论织。
精神。
✓ 在组织中应该保持比较小
的管理幅度；
马克斯·韦伯 （1864－1920）
德国社会学家
✓官僚制理论认为以合法权 力为基础的组织是最有效 的管理组织形式。
被称为“组织理论之父”
法理型 组织
魅力型 组织
传统型 组织
官僚制组织的特征
➢ 合理的分工； ➢ 层级节制的权力体系； ➢ 照章办事的运作机制； ➢ 形式正规的决策文书； ➢ 组织管理的非人格化； ➢ 适应工作需要的专业培训机构； ➢ 合理合法的人事行政制度。
➢ 专制社会的生产力水平低下，社会生产和社会关 系比较简单，国家和社会事务不太复杂，所以， 行政管理没有成为独立的学科，更不可能产生专 门的行政组织理论。
➢ 由于同样的原因，我国虽然古代就有丰富的管理 思想，但没有形成系统的专门行政组织理论。
威尔逊（1856-1924） 西方行政学创始人 美国第28届总统