国内外地震灾后重建经验与对策

46 国内外地震灾后重建经验与对策（上）*

沈彩文石荣珺周法献陈永宋朝彝

我国是一个多地震国家，地震面积广、震源浅、频度高、强度大，震区范围内的建筑物和工程设施大多抗震能力较低，震害严重。如1976年唐山地震，2008年汶川地震等。

为了更好更快地进行四川震后重建，也为了我国今后防灾减灾的长远需要，对国内外有代表性的地震案例进行了全面收集，对国内外防灾减灾与震后重建的经验和教训加以系统研究，并在此基础上提出一些具有针对性的对策建议是十分必要的。

1 抗震减灾与灾后重建的一般经验

1.1 坚持不懈的防震减灾意识是减轻震害的首要条件

无数次地震震害表明，防震减灾意识的强弱对震害程度具有决定性影响。防震减灾意识强，抗御地震灾害的能力强，灾害损失就可能较小，反之则震灾必然加重。对此不乏正面和反面的案例。

1994年美国洛衫矶6.8级地震震害是比较典型的正面案例。洛衫矶市自1971年圣费尔南多地震后全面改善了建筑物的抗震设计，进行抗震加固，特别是对医院建筑和设备做出了严格的规定，对2523座公路桥进行了普查，其中716座需要加固，从而实施了庞大的加固计划。1980年批准“场地法”，保证合理选择建筑物场地。从1980年9月开始开展“城市地震加固”活动，提高公众对地震的忧患意识。因此，在1994年发生被认为是该地区历史上有数几次的大地震时，建筑物震害较轻，死亡人数为62人。

1988年原苏联亚美尼亚地震震害是一个反面的案例。1988年12月亚美尼亚地区6.9级地震，地震发生4分钟后又发生5.8级余震。结果位于震中的斯皮塔克镇完全夷平；离震中48公里的列宁纳坎市4/5建筑物被摧毁；基洛瓦坎市几乎每个建筑物都倒塌了。人员死亡2.4万人。原因就是防震意识淡薄。主要表现在几个方面：（1）防震意识懈怠。（2）建筑物的抗震设计烈度一律减到VII度以下，降低了抵御地震的能力。（3）建筑施工质量低劣，偷工减料严重。（4）缺乏有关抗震的宣传和教育，致使大震面前人们惊慌失措。通过两个典型案例不难看出，有无抗震减灾意识，结果大不一样。

1.2 建立相关法律体系是顺利开展抗震救灾与灾后重建的重要保证

各国对建立相关法律体系都十分重视，特别是美国和日本都建立了比较完善的法律体系。早在1974年美国就颁布实施了《灾害救济法》，1977年，美国通过了第一部单独的地震法规《地震灾害减轻法》，1999年，美国制定了针对城市救援行动的《美国联邦政府应急反应计划》。连同1987年通过的《联邦政府对灾害性地震的反应计划》、1990年通过的《国家减轻地震灾害法》和《联邦和联邦资助或管理的新建筑物的地震安全》实施令，共同形成了较为完善的减轻地震灾害法律法规体系。此外，在美国地震最活跃的加利福尼亚州，1972年还颁布了《活断层法》，对活断层的不同类别作了规定，同时对危险范围内的住房开发计划做出了限制性规定。

日本的地震法律体系比较完备。日本与地震相关的法律体系包括基本法和一般法两种，涵盖了灾害预防、灾害应急对策及灾后恢复等领域，将抗震防灾和灾后重建过程全部纳入法制轨道。此外，在实施过程中对各项法律不断进行修订和完善。

1.3 建立完善的防震减灾体制机制是降低灾害损失的重要一环

从抗震救灾机制上来看，美国设有直接向总统负责的联邦紧急事务管理局，负责联邦政府对地震等巨灾的预防、监测、响应、救援和恢复重建工作，涵盖了灾害发生的各个阶段，集成

了从中央到地方的救灾体系，建立了一个集军、警、消防、医疗、民间救济救难组织等单位为一体的指挥、调度体系，遇有地震等灾害即可迅速动员一切资源，最大限度地减轻地震等巨灾损失。

美国的主要抗震思路是“防”，并不断完善以工程抗震—防震减灾科学研究—地震监测—提高社会防震减灾意识四位一体的防震减灾体系。首先，是加强抗震设防。1906年旧金山地震后，政府及时组织专家起草了《城市住宅建筑及其附属设施建设指南》，要求发生类似旧金山地震时，大部分房屋不倒；震级比旧金山地震小时，遭到破坏的房屋可以维修，以人员死伤人数为准来判定建筑方的责任。此后，这些要求逐渐纳入不同时期的建筑抗震设计规范。1952年后加州相继发生数次地震，此后对建筑抗震设计规范进行了修订。1971年圣弗尔南多地震后，又出台了建筑和生命线设施的抗震建筑规范，加强对建（构）筑物的抗震设防。其次，1992～1995年美国政府提出了公共基础设施创新计划，公共基础设施防震减灾研究是其中最为重要的内容。2004年美国又制定了《公共基础设施工程研究联邦任务》，增加投入，加强防震减灾科学研究工作。第三是对在校学生加强抗震减灾意识教育。第四是建立国家地震监测系统。

日本防震抗灾和重建体制机制是比较完备的。主要表现在以下几个方面：

（1）建立防震抗灾和重建的责任体制。日本建立了中央防灾会议，内阁总理大臣牵头，由内阁大臣（7名左右）、公营机构代表（4名）和相关专家（4名）组成，其职责为规划基本灾害的预防、重要信息的发布以及相关活动的组织与协调；第二是指定相关责任政府机构；第三是指定地方行政机构；第四是指定公共机构，如国家级研究院所、高速公路公司、机场有限公司、铁路公司、电力与通讯公司等。

（2）建立防震减灾计划体系。根据《防灾对策基本法》规定，中央防灾会议、指定公共机关和都道府县等都要分别编制防灾基本计划、防灾业务计划和地区防灾计划。从1996年起，根据《地震防灾对策特别措施法》要求，各都道府县知事要编制防灾紧急事业五年计划，到目前为止，已实施了两个五年计划（该计划的内容包括避难场所、避难道路、消防设施等28类设施的建设，以及国库的补助率等）。对南东海、南海和日本海沟、千岛海沟周围的海沟地区，还要特别针对该地区的情况编制各级的相应计划，在各层次落实防震减灾的重大措施。

（3）编制灾后恢复与重建实施手册。该手册由日本内阁府根据相关法规组织编制，其中给出了灾害发生后时间系列应对措施（涵盖紧急应对期、紧急恢复期以及恢复重建期的各项措施），以及重建条件建设和不同领域重建对策两个方面的主要内容和要求。

1.4 多元化资金筹措是灾后重建的基础

抗震救灾和灾后重建是一个庞大的系统工程，充足的资金是恢复重建的基础。曾担任美国2005年卡特里娜飓风灾后重建专家及新奥尔良重建办公室执行主任的爱德华?布莱克利教授认为，灾后重建计划最重要的部分之一就是资金来源计划。从各国经验看，赈灾资金的筹措不外三条渠道，即政府财政渠道，金融信贷渠道和社会捐赠渠道。

1.4.1 政府财政投入

从国外经验看，无论是应急救灾还是灾后重建，由于财政资金支付的公共性、及时性和基础性等特征，使政府财政投入成为应对自然灾害最直接有效的资金筹措渠道。美国联邦政府承担救灾及灾后重建的主要财政责任，日本政府按照《特大灾害特别财政援助相关法》、《公共土木设施灾后修复建设费国库负担法》等法律规定，积极承担政府的责任和义务。

1.4.2 发挥保险业的作用

美国加利福尼亚州是历史上地震频繁的地区，上世纪80年代，加州政府曾通过立法，要求经营住房财产险的保险业者同时销售地震保险。为了更好地应对地震带来的风险和损失，加州州议会于1996年审核通过成立了一个地震保险商业机构—加州地震局，该机构由17家私