我国新能源上网电价形成机制研究

近年来，我国社会经济发生了巨大变化，取得了举世瞩目的巨大成就。然而，经济持续高速发展，带来了环境保护和能源供应的压力。这些问题不仅制约了社会的可持续发展，也使得我国能源安全面临严峻的挑战。在全球范围内面临常规能源短缺、温室效应和环保的压力下，新能源时代悄然来临。新能源泛指太阳能、风能、生物质能等可永续利用的能源，具有清洁、可再生、绿色环保的特点，合理、高效地利用新资源是建设资源节约型、环境友好型社会的重要措施。在这样的背景下，为充分利用新资源发电，引导电源结构的优化调整和系统的经济运行，新能源上网电价形成机制的改革显得尤为重要。

一、我国上网电价形成机制改革历程

我国上网电价机制的改革始于1985年国务院出台的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，至此开始实行还本付息电价，即对利用银行贷款和社会集资建设的电厂在还贷期内按满足还本付息需要的原则核定上网电价。由于其成本无约束导致电价抬高的天然缺陷，国家调整了电价政策，出台了“经营期电价”。2002年，国家价格管理部门发布了“厂网分开”后“竞价上网”前的临时上网电价办法。2004年，国家出台标杆电价政策，上网电价机制逐步从个别成本定价过渡到标准成本定价，即占据绝大部分份额的新建燃煤机组执行所在省份的标杆电价。但对于核电、大型水电仍采取个别成本定价的方法，对目前因能源结构变化而国家大力鼓励其发展的新能源发电厂商则采取招标价格（风电）或燃煤机组标杆电价加固定价格（其他类型新能源）的方法进行定价。此外，国家在东北地区实行了竞价上网的改革试点，并实行了两部制电价法。

总得来看，我国电价形成机制的改革经历了还本付息电价、经营期电价、临时上网电价等阶段，逐渐发展成为以经营期电价、标杆电价为主，辅以两部制电价的局面。目前我国仍然处于电力体制和电价机制改革的过渡期，呈现出以原有非市场竞争电价机制为主、市场竞争电价与非市场竞争电价机制并存的局面。

二、目前我国电价上网机制分析

从技术和经济角度来说，电力市场组成与运营是一个发、输配、供、用电环节组成的系统。发电

厂商生产的电能经过电网公司的输配系统到达零

售商，零售商将电供应于用户。电价的形成过程，

按时间先后形成了上网电价、输配电价及最终的用户电价。

上网电价可称为发电价格，即发电厂所发电能的出厂价格，主要由发电成本、发电利润和价内税构成。输配电价格，也称电网电价，是指高压或超高压输电或电路的拥有者，向配电企业售电的价格，它与一般商品发售给零售商、批发商的价格类似，因此也可以称为批发电价。销售电价格，则是配电企业向终端用户的售电价格，它与一般商品的零售价格的内涵接近，一般也称为用户电价或零售电价，体现用户对供电成本的影响，最终销售电价由从电网购电成本、输配电成本和销售电利、税构成。新能源开发利用的重点是发电技术，制约新能源电力发展的主要因素是上网电价形成问题。

国内外上网电价的定价方式很多，基本而言可归纳为政府定价、协议定价和竞争形成电价三种类型。

1.政府定价。电力行业是一个特殊的公益性基础行业，电力是居民和工业必需品，关系到国计民生而又缺乏需求弹性，要求市场高度安全和平稳。所以，传统上电力一直被视为自然垄断行业而成为政府重点监管的对象，各国在制定上网电价时都曾经或仍然主要采用政府定价方式。政府定价是指政府部门直接参与上网电价的核定工作，或政府部门通过制定电价测算办法或对电价构成中的某些指标进行控制来调整电价。具体方法主要有个别成本定价、标准成本定价、单一制定价以及两部制定价。

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—个别成本定价。指在核定每个电厂成本、费用、税金的基础上，加上一定回报制定电价。这种方法的优点是有利于提高发电投资者的积极性，可确保获利，但不利于控制投资成本和发电成本。

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—单一制定价。指政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则，采用经营期定价方法核定燃机的单一制上网电

我国新能源上网电价形成机制研究

万礼锋尹贻林

内容提要：随着电力市场的日益完善，电价将作为一个强有力的信

号调节和优化电力系统运行的经济性和可靠性。本文对我国上网电价形

成机制改革历程进行了梳理，回顾了上网电价定价方式，并在此基础上

结合新能源特点，提出了现阶段新能源电价形成机制的建议。

关键词：新能源上网电价两部制定价

图1电价形成过程示意

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价。单一制电价补偿了合理成本，如果以社会平均资产回报率为目标，有利于发电厂商的自我发展，在一定程度上有利于引导投资者的投资决策理性化。

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—标准成本定价。指将发电厂商按一定方法划分成若干类型，参照各类型的平均成本或边际成本，制定各类标准成本，并以此为基础确定各类电力生产企业的上网电价。这种方法的主要优点是有利于发电厂商提高发电效益和效率，为逐步形成上网电价市场化奠定基础。

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—两部制定价。两部制电价是按照电厂的可发电容量及上网电量分别计付电费的电价制度。两部制上网电价分为容量电价和电量电价两部分。其中，容量电价水平以适当补偿发电机组的固定成本为标准确定，包括生产中的固定费用和与固定成本有关的应缴纳的费、税等，依据现实情况可以包含一定的利润。电量电价则以制定电价时的发电厂商社会平均变动成本、变动税金、与上网电量有关的附加费以及一定的利润之和为基础确定。

政府定价事实上是政府对电力价格管制的一种直接体现，其依据是由电力行业自然垄断性质的传统认识决定的。近年来，随着自然垄断的新阐释和管制理论的新发展，对电力行业自然垄断性质有了重新认识，电力行业政府管制的理论基础逐渐削弱。于是各国开始纷纷建立电力市场，放松管制，引入竞争，政府定价方式也开始逐步向市场定价机制转变。两部制电价是将容量投资成本的回收从竞争性电价中分离出来，电力市场中的竞争仅仅在电量成本中展开。容量上网电价仍然由政府制定，而后者通过市场竞争形成。因此，两部制上网电价是一种政府和市场机制混合作用的电价制度。由于其具有能够确保容量投资充分补偿的优点，通常更多地为容量投资比较短缺的国家所采用。

2.协议定价。协议定价是买卖双方（指电网公司和发电厂商）通过签订购销协议的方式确定上网价格。协议定价也称为合同定价，反映了电力商品的真实价值和电力供求关系，并能通过市场自动调整市场主体的经济利益关系，具有公平性和灵活性。目前，电力市场化国家的大部分交易是以协议定价为基础，但为了降低市场风险，协议中一般会拟有根据实时电价进行调整的条款。

3.竞争形成电价。指买卖双方在市场上通过引入价格竞争机制，在动态中实现同质同价。竞争形成法又分为同价竞争和报价竞争两种类型：同价竞争既可以是买方给出一个可以接受的价格，多个卖方在相同价格条件下竞争，也可以是卖方给出一个可以接受的价格，多个买方在相同的价格条件下竞争，还可以是第三方规定买卖双方的交易价格，多个买方或卖方在相同价格下竞争；报价竞争是利用价格优势来竞争，可以是多个卖方报价，买方按低价原则选购（也可以是多个买方出价），卖方按高价原则选售。竞争形成电价的方式需要有发育良好的发电市场、输配市场以及健全的配套制度，是电价形成最理想的模式。

三、完善新能源上网电价形成机制的对策建议

从上网电价形成机制的发展趋势来看，政府以行政手段干预上网电价过渡到电价形成完全市场化，是一个必然的过程。但是，新能源发电产业在我国起步不久，建设成本和运营成本远远高于同规模的燃煤发电项目，其电价的构成、影响因素和变化规律也与传统的燃煤发电上网电价不同。因此，要保持新能源产业的健康、可持续发展，除了资金支持之外，还需要国家在一定的期限内制定相应的管理体制。从电价、税收等政策上给予立体式的全方位的扶持，才可能使新能源发电产业在我国得到发展。我国新能源电价形成的主要思路是通过市场发现价格，通过竞争发现政府补贴额度，直到新能源与常规能源一样具有商业竞争力，政府不再补贴。

（一）初期采用特许权招标定价

所谓特许权招标定价就是指由政府发布，对特定的一个或一组新能源项目进行公开招标，考虑电价以及其他指标来确定发电项目的开发者（一般为上网电价最低者中标）。特许权招标定价的实质就是市场发现价格的方法。目前我国风电上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定。特许权招标电价在风电行业发达国家已有非常成熟的实施经验。

（二）尝试建立新能源绿色电价制度与固定新能源电价制度

20世纪90年代中期，绿色电力市场机制在荷兰、美国、德国、澳大利亚等发达国家逐步发展起来。所谓绿色电价制度就是鼓励愿意为新能源多支付费用的用户自愿购买新能源电力（有助于提高其公众形象），并有相应的制度保证用户多支付的费用被真正用于新能源的发展。这种机制通过用户的选择，促使发电厂商增加对新能源发电的投入。

固定新能源电价制度与绿色电价制度的不同之处在于，前者是用户自愿从供电商处购买经过认证的新能源电力，其认购的这部分绿色电力高出成本部分只由认购的用户承担；而后者是政府强制性规定电网公司必须在其电力结构中包含最小比例的新能源电力，强制性份额内的新能源电力的高出成本是由全网来分摊的。

（三）逐步实施两部制定价

两部制电价有利于实现“同网同质同价”的原则，可以按不同类型、不同质量（如按丰枯、峰谷、事故支援等）电厂的固定成本来确定容量电价，并根据季节、高峰、腰峰、基荷各时段在电网中运行成本最高电厂的变动成本来确定电量电价。鉴于以上优点，我国把“两部制电价”作为上网电价改革方向与最终目标。

（四）建立相关监督管理机构及多部门联动组织协调机制建立高效有力的监管机构是新能源上网电价机制和新能源电力系统良好运转的基本组织保证，与此相关的国家管理办法及规定要进行适当修改和完善，以适应新能源技术进步的需要。同时新能源的开发和推广应用涉及到多个职能部门的职责分工，需要政府各个部门明确各自任务目标，建立起配合联动、协调有力的工作机制。

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—建立竞争性电力市场前的构想[J].价格理论与实践,2009(5)（作者单位：万礼锋,天津大学管理学院;尹贻林,天津理工大学管理学院）

思考篇

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