国外区域规划发展与动态

国外区域规划发展与动态

1898年E霍华德提出了“田园城市”的思想，标志着区域规划思想的萌芽，至今已有100年的历史。在这100年来区域规划的演变过程中，则先后经历了萌芽—兴起—繁荣—衰落—复兴等阶段。随着21世纪全球化、信息化时代的到来，全球呈现出一个全新的、开放的、动态的发展环境，城市中的资本、土地、劳动力、技术诸要素在城市内部和城市之间快速流动。城市逐步从封闭、分散走向开放、联合，城市形态也从点的城市、面的城市区域走向区域城市化。这些新的区域发展背景给区域规划注入了新的活力，区域规划再次崛起并呈现出蓬勃发展的新动态。

1 国外区域规划演变历程

1．1 区域规划的兴起与发展(19世纪末~1940年代)

工业革命后，随着工业生产的迅速发展，工业企业和人口向少数工矿区和城市集中，城市的集聚和中心化程度迅速提高。但集聚本质上只是城市自由膨胀的表现，它带来了几个突出的矛盾——区域内的居民点体系分布、公用基础设施建设变得无序和混乱，生态环境受到破坏，地区差异扩大等。对此，“田园城市”的思想要求突破城市界限，将城市与周围乡村联系起来统筹考虑城市发展问题，为区域研究奠定了基础，体现了最朴素的区域规划思想。

到了1920年代，城市发展的步伐加快，城市无序蔓延所表现出来的弊端也日益明显——人口激增，生态失衡，城乡矛盾极化，基础设施重复建设等。虽然人们针对问题作出了许多努力，但成效并不明显。于是规划先驱们开始意识到仅仅局限在狭小的市区范围内来谋求城市问题的解决已不能满足城市发展的需要，必须将城市置于更为广阔的区域里联系起来进行统筹规划。如1920年5月德国成立的鲁尔煤矿居民点协会，是德国区域规划开始的标志，该协会编制的鲁尔区《区域居民点总体规划》开创了区域规划的先河；1921年前苏联在全国范围内进行了经济区划，成为国家计划指导下有组织、有步骤地对全国进行分区开发的典范；1922-1923年英国当卡斯特编制了煤矿区的区域规划；1929年美国纽约编制了城市区域规划等。这些规划都足以城市为核心，融合周围地区进行整体规划，他们对缓解城市无序扩张所产生的“城市病”起到积极的作用。

随着实践经验的积累，这个时期区域规划的理念逐渐清晰化：1930年，美国著名学者路易斯·芒福德提出了区域整体发展理论；1933年，拟定的“雅典宪章”。承认城市及其周围区域之间存在着基本的统一性，这在后来的“马丘比丘宪章”中得到了重申。

1．2 区域规划的繁荣(1940年代中期~1960年代末)

虽然20世纪初期许多国家开始开展了区域规划，但区域规划的大量展开还是在二战之后，特别是在西欧，许多国家的城市、经济遭到严重破坏，百废待兴。因重建城市的需要，规划活动得到了前所未有的重视，加上重建城市和新社区的建立强调综合性的计划，因此，以城市为核心的区域规划在战后进入了繁荣时期。如1944年英国学者艾伯克隆比(Patrick Abercrombe)主持编制了大伦敦区域规划，成为以大城市为中心进行区域发展规划的大胆尝试，英国区域规划联合会(RPAA)的创立人路易斯·芒福德誉之为“霍华德之后最杰出的规划贡献”；联邦德国自1945年开始着手编制上至国家(“联邦德国国土整治纲要”)、下至各个州(“空间规划”)、县(“区域规划”)的区域规划；法国区域规划起步较晚，但进展很快，先后有计划地开发整治了罗纳河流域、北阿尔卑斯山区以及濒临大西洋的阿基坦地区；此外，日本编制了全国性的综合开发计划、瑞典斯德哥尔摩于1952年编制了综合规划等。这些区域规划对国家、城市经济恢复起到了建设性的作用。

此外，区域规划的理论研究也得到广泛深入的发展。工业区位论、中心地理论、增长极理论、聚团原理、倒u字形理论、点轴开发模式、生产综合体理论等相继被提出并在很多国家得到应用和进一步发展，区域规划的深度和应用价值大大加强。

1．3 区域规划的一度衰弱和复兴(1970年代初~20世纪末)

1960年代末，从大学校园里兴起了要求“公众参与国家政治、经济活动”的抗议活动，随即这项抗诉遍布了全社会。他们摒弃前人的规划观：诸如综合地考虑重建和新建城市、大规模的城市发展格局、以及小汽车的普及等，他们向往自然，强调环境保护，追求平等。在规划方面，他们一面强调在规划过程中公众参与的重要性，认为规划专家仅是为地方规划服务的客体，公众才是规划的主体；一面又强调“小即是美”，重视环境保护。1972年在Rome 俱乐部报告会上，一篇“限制增长”的报告将他们保护环境、限制增长的思想体现得淋漓尽致。这次抗议标志着时代精神的转变，新自由主义思想(neo-liberalism)在各国萌芽并盛行。而当时的区域规划观与新自由主义思想恰恰是大相径庭的。因此1970年代，区域规划在新自由主义思想的影响下一度呈衰弱状态。

进入1980年代后，随着国际贸易体系的形成，各国经济在全球范围内实现了整合。地区、政府对经济、政治等的影响逐步减弱，一些超地区、超国家组织逐步兴起，如欧共体、北美自由贸易区、东盟、亚太地区经济合作组织(APEC)、世界贸易组织(WTO)等。对区域的研究也显得五彩缤纷：Rais Akhtar等对芬兰和美国规划系统进行了比较；DavidKeeling运用经济潜力分析检验了北美自由贸易条约对墨西哥各个区的影响；Patrick Wirtz和Eric Heikkila 从中国的哲学基础角度回顾了中国的可持续发展；Thomas Klak和Garth Myers精辟地回顾了加入全球化运作的愿望是如何影响世界上八个发展中岛国的经济的；RobertKent等分析了新自由主义经济改革对玻利维亚城市和区域发展的影响；等等。

全球经济活动的整合唤起了区域规划的复兴，但此时的区域规划与以往有所不同，它继承了新自由主义思想里平等、环境保护等社会学、环境学思想，不再单纯地仅从经济的角度考虑区域规划。1990年代以来，为解决日益突出的全球性人口，资源、环境与经济社会发展问题，联合国环境与发展会议于1992年颁布的《21世纪议程》将可持续发展作为核心内容形成国际共识，这时的区域发展规划在内容、范围、理论研究、方法技术等方面均发生了巨大变化。

2 区域规划新进展

在迈入世纪新纪元的时刻，在全球经济一体化浪潮日益汹涌的今天，在各种地方力量、非政府力量日渐成长的社会环境里，区域规划重新成为全球性的新热潮并以崭新的姿态出现。 2．1 区域规划新背景

全球化、信息化时代的来临深刻影响了城市和区域的发展，反映在城市、区域经济结构、社会结构等的相应变化，这导致了城市、区域空间结构的变异。主流社会借助经济全球化加快促进世界经济的一体化；而弱势群体害怕经济全球化带来的负面影响，联合抵制全球化并鼓吹新地方主义时代。近来，后现代城市形态已经开始形成蔚为壮观局面。城市以阶层、种族和空间分隔为特征的城市社会空间极化日趋尖锐。疯长的城市郊区化不仅消耗了大量土地而且使得城市中心区出现“空洞化”现象。环境污染、生态退化开始影响人类身体健康，给城市带了相当的危害。当代城市的发展需要与一个范围更宽广、经济比较密集的大区域联系在一起。“城市体系将不再是传统的行政区相连模式，而是构建在功能节点(中心城市)和发展轴上的商品流、人流、资金流、信息流的流动(顾朝林，1999)”。传统的以单个城镇为中心视点的城市规划编制体系与思维模式，已经无法适应这一新境况，因而区域规划日渐体现出其无法替代的价值。

规划制度新背景为区域规划的开展提供了前所未有的机遇，但同时传统的区域规划模式也受到了时代的挑战。新世纪的区域规划不同于传统的区域规划，新理念、新理论、新方法、新内容应时代的要求正层出不穷。

2．2 区域规划新理念

2．2．1 整体协调发展理念

社会经济发展背景的巨大变迁使区际、区内各要素之间的联系空前密切，作用也更为强

烈，任一地区的发展建设都会对其他地区产生影响。因此，区域规划必须突破传统观念上封闭的行政区界限的束缚，着眼于区域整体利益的维护和实现，促进区域整体协调发展。但这不同于计划经济体制下“高度指令+强烈干预”所达到整体性的模式，而应是一种“共识”型、“契约”型，强调不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调；强调自上而下与自下而上的整体协调发展。

2．2．2城乡一体化理念

传统区域规划中“二元分割”的规划思维特征非常明显，仅强调城镇为研究的重点，而其它基质地域(生态地域、农村地域)作为一种支撑城镇发展的成本。但全球经济和社会的不断发展使城市的发展过程变得难以把握和控制，大城市在发展中突破行政区管辖范围，与周边城镇连成—片的比比皆是，产生了城乡界限模糊的城镇密集区、城乡混合区等表象的空间形态。新的城乡关系——“城乡一体化”(urban-rural intergration)作为区域整体协调发展理念正日益被广泛接受。它是指城市与乡村作为一个统一的整体，通过要素的自由流动和人为协调，达到经济一体化和空间融合的系统功能最忧的状态。城乡系统资源配置合理，是共享现代文明的“自然——空间——人类”系统。

2．2．3可持续发展理念

德国学者AlbertSchmidt于1995年指出，区域发展规划最要紧的是必须立足可持续发展的可能性和必要性，针对区域的固有特点制定区域发展目标，并对自然环境加以重视。可持续发展有多种解释方式，生态的、社会的、经济的和文化的，因而规划时应从不同的角度认识和保证区域的可持续性。然而可持续发展的具体内容，目标标准是什么至今未得到确切的定义，其可操作性仍

不强。但只要它深人人心就可以使人类的生存和发展更加健康而有序。

2．2．4以人为本理念

城市中人与人相互依赖与竞争是人类社区空间关系形成、发展和变化的决定性因素。随着社会、人文科学的发展，城市和区域规划也强调“以人为本”的理念。要求规划从人的尺度、人的需要、人的情感和人的知觉以及人与人之间相互作用过程等方面出发，编制出真正符合人类需求的，能达到“富民”目的的合理规划。

2．3区域规划新理论

区域规划理论对制定规划目标和方向提供了指导，主要有：

理性的科学规划理论以卡尔·曼海姆为代表，相信科学技术，不相信政府是谋求公众利益的手段，强调社会公平与和谐，政府只有借助于规划才能更好地服务于社会，亦叫程序式规划理论；倡导式规划理论以保罗·达维多夫为代表，主张规划不能仅仅为政府服务，更重要的是服务于各种不同的社会利益群体；渐进主义规划理论认为科学的理性规划与现实中的规划有很大差距，经验有时更重要，主张规划全过程必须有政治力量参与、新马克思主义规划理论主张规划是国家行为，用于保证社会再生产和资金积累，属客观的中兴规划和科学规划；新人文主义规划理论以约翰·弗里德曼为代表，主张规划应来自基层，深入社区，不依赖国家指导为公众牟利，强调公民在规划中应扮演重要角色；实用主义规划理论注重规划的实施与行动，只要是可行的规划，哪怕是伪科学的，也是正确地和实用的。

2．4 区域规划新目标

传统的区域规划模式以经济要素为主，较少考虑环境、社会和生态等其它要素。这种模式必然造成环境和生态的退化，社会的不稳定因素增加。如今，人们已直接感受到漠视环境成本所带来的昂贵代价，以及城市社会极化问题的严重性。区域规划走出以经济为唯一目标的误区，重构经济、社会、环境、技术等综合目标型的规划已成为时代的必然。

正如“纽约大都市地区规划”中所指出的：经济、公平(社会因素)、环境共同决定了人

类的生活质量。经济发展是城市体系存在的基础，区域间的竞争主要是经济实力的竞争；优化社会系统是区域规划的目标，“人类任何理性活动都将受到社会的影响”(韦伯，1997)；环境要素是维持城市体系支撑系统，也是区域可持续发展的保障。除此之外，随着新技术革命的兴起，科学技术将逐渐成为社会的核心资源，知识、技术、信息将成为新型的资本和财富，这使技术愈来愈成为决定区域发展的重要因素。

2．5 区域规划新内容

区域是个处于时代变化中复杂的综合体，尤其在区域内要素流动快速而又复杂的背景下，区域规划只能是有限目标的规划，必须对能真正发挥作用的内容进行规划，提高规划的编制效率与可操作性。美国在1990年代就开始有针对性地进行区域规划，不再面面俱到，如洛杉矶地区进行了以解决空气污染为主要内容的区域规划，佛门特州进行了土壤侵蚀规划；日本的五次国土规划内容各有侧重也很具代表性。

2．6 区域规划新方法

伴随着规划理论的深化，规划方法逐渐由定性描述、区划及分析等传统方法转变为使用系统工程、灰色控制系统、AHP法、系统动力学(SD)模型、多目标决策规划等方法。自1960年代空间信息技术产生以来，被应用到空间信息的取得、处理、管理和分析中，地理信息系统(GIS)、遥感技术(邢)、机助制图技术等成为处理空间信息的常用工具，随后被广泛地应用于城市规划和区域规划中。进入1990年代后，不少地区又将决策支持系统(DSS)技术引入区域发展规划编制工作，是规划方法手段革新的又一大转折点。这些新技术能帮助规划师与决策者们更好地解决规划实践中的种种问题，提高工作效率，弱化人为因素产生的主观性影响，并重视规划中的量化问题。

2．7 区域规划实施新手段

传统区域规划效果低下而难以对区域发展起到真正调控与引导作用，重要原因是缺乏权威性的可以调控区域发展的“砝码”。这影响了区域规划的权威性和可操作性，因此，区域规划往往仅是一种“虚调控”型的规划。

“空间管制”是实现区域规划由虚调控型规划转向实调控型规划的关键“砝码”。在市场经济环境下，空间管制如同法规、税收等，是市政府掌握为数不多而行之有效的调节经济、社会、环境可持续发展的重要手段。在当今环境中，区域规划作为一种空间地域规划，它不再被动地对社会经济发展计划进行地域上的落实，而是通过“空间准入”规则来主动对社会经济发展进行必要的调控，修正其中不合理的部分。即区域规划既要把国家和地区经济发展政策和社会改造意图反映在空间环境建设上，也要通过规划对有关社会经济政策及意图提出建议和补充。

3 对我国的一点启示

我国的区域规划始于1956年，其后停顿了整整20年。改革开放后，尤其是1990年代经济体制由社会主义商品经济向社会主义市场经济的转变，整个国民经济管理朝着加强宏观调控、微观放开搞活的方向发展，各级政府在区域经济发展中获得了更多的自主权，迫切需要区域发展规划以崭新的面目、丰富的内涵和较强的适应性去指导市场经济发展，并已取得一定成效，但与西方发达国家相比仍处于初级阶段，在广度、深度和效果上仍有相当差距，而且其传统的思维及方式也已与新的环境极不匹配。因此积极地应付时代的挑战，探索和建立适合国内实际情况的区域规划模式已是当务之急。国外区域规划的新进展代表了当前区域规划的潮流，应能为我国区域规划的发展提供一定的借鉴。