构建公共服务型政府绩效评价体系的思考

产业与科技论坛 2010 年第 9 卷第 9 期
构建公共服务型政府绩效评价体系的思考
□陈初昇
【摘
要】 绩效评价有助于改进和提高政府公共服务的质量和水平 。绩效指标的构建是绩效评价的基础和依据 。公共服务型 政府绩效评价体系涵盖政府机关及其工作人员提供公共服务的品质 、 效率、 公众满意度等方面， 包括评价主体、 评价 评价标准与方法、 评价指政府公共服务效率的同时， 保护公共利益， 维护公平和公正， 提升 满意为导向， 政府回应力， 满足公民需要。 在我国当前的行政管 存在过分强调经济发展的片面发展观 ， 在效率 理中， 与公平之间过分强调效率， 忽视经济发展过程中的 社会公平， 忽视公共管理、 社会服务、 责任性、 回应性 等。因此党的十七大又明确提出要加快行政管理体 制改革， 建设服务型政府。要健全政府职责体系， 完 强化社会管理和公共服务。 首先 善公共服务体系， 优化政府组织结构， 加强公共 要创新行政管理体制， 服务部门建设， 推进以公共服务为主要内容的政府 绩效评价和行政问责制度， 完善公共服务监管体系， 加快法治政府建设， 全面推进依法行政， 依法规范政 府职能和行政行为。 二、 公共服务型政府绩效评价体系的构建 公共服务型政府绩效评价体系的构建就是运用 科学的方法、 标准和程序对政府机关及其工作人员 效率、 公众满意度等方面加以 提供公共服务的品质、 分析和评价， 进而对其公共服务的绩效等级进行评 定。公共服务型政府的绩效评价体系应包括四个基 本要素： （ 1 ） 评价主体； （ 2 ） 评价客体； （ 3 ） 评价标准 与方法； （ 4 ） 评价指标体系等。 （ 一） 公 共 服 务 型 政 府 绩 效 评 价 主 体 的 构 建。 当前我国政府绩效主要采用以目标责任制考核、 组 绝大多数 织考察和工作检查等为手段的评价方式， 是上级对下级的评议、 同行之间的评议或者是单位 内部自身的评议， 而对外部即社会公众的评价重视 不够。政府既是运动员， 又是裁判员， 政府绩效评价
·32·
Industrial & Science Tribune 2010.（9）.9
产业与科技论坛 2010 年第 9 卷第 9 期
缺乏社会大众的参与、 监督和批评， 内外之间呈现单 向性。在对政府绩效评价的主体选择方面， 应从不 同角度、 不同层面将能够反映政府工作业绩的主体 纳入评价主体范围。作为评价主体应具备三个基本 条件： 一是绩效活动的直接或间接受益者或控制者 ； 二是对绩效评估的内容较为熟悉； 三是达到一定的 管理效果。 公共服务型政府绩效评价需要引入政府机构服 务的最终使用者乃至公共产品和服务提供过程的参 与者等政府外部评价主体， 才能正确评价政府工作 的绩效。相对于内部评价主体， 外部评价主体会更 多的对组织管理的效率和公平进行评价， 有利于确 保政府服务以政府顾客的利益为出发点 。 多个主体 对政府绩效进行测评既有利于体现客观 、 公正、 公开 的原则， 也有助于对政府进行全方位的监控 ， 保证政 府全部行政行为和行政过程始终处在社会的有效监 政府绩效的评价主体应从单纯的内 督之下。因而， 部组织扩展到外部，形成既包括内部评价主体， 也 包括外部评价主体， 并以外部为主的评价主体体系。 1． 评价主体一。 政府工作做得如何， 感受最深 切、 看得最清楚、 最有评判权的是公民， 为此应把从 较为熟悉政府基本情况和政府工作、 经常接受政府 服务的公民作为评价主体之一。 2． 评价主体二。 企业是政府服务的重要顾客， 是评价政府在经济服务职能作用发挥的最直接的主 体， 是以经济繁荣及效率为其主要价值追求 ， 通过评 价活动导向功能作用的发挥， 使企业对政府工作的 评价结果和对将来工作的要求传递给相关的部门。 外部的各种压力由相关的组织领导再传递到整个组 织内部， 最终达到推动政府职能转变的结果 ， 同时也 也成为社会的责任 使企业不仅成为社会利益主体， 主体， 在评价活动中反映社会及民众的要求 ， 因此把 企业作为评价主体之二。 3． 评价主体三。政府的行政成本、 经济增长、 财 政支出等情况， 局内人要比局外人清楚， 掌握的数据 和资料更多， 政府的行政成本、 财政支出来源于社会 的税收。故从政府部门相互监督的角度选择一些政 府部门如人力资源与社会保障部、 财政部及部分纳 税人作为评价主体之三。 4． 评价主体四。专门的民间评价机构参与对政 府绩效的评估，能发挥社会评价的作用。 社会自发 成立的评价机构的作用在于： 一方面，由于其具有 独立性， 使得评价结果更加客观、 公正， 而客观、 公正 是评价结果发挥作用的基础； 另一方面， 由于多元评 价的存在， 可以弥补单一评价的不足， 特别是当地方 政府绩效评价本身存在较大缺陷的时候 。 社会评价 还具有及时反映公众要求、 促进各方政府创新的独 。 特功能 因此把专门的民间评价机构作为评价主体 之四。政府应鼓励专业的民间评价机构的存在与发 展。 （ 二） 公 共 服 务 型 政 府 绩 效 评 价 客 体 的 构 建。 绩效评价的客体即绩效评价的对象。 一般地说， 绩 效具有层次性， 分别为组织绩效、 部门绩效、 个人绩 效。组织绩效指组织管理活动的效果和效率 。 个人 绩效是指员工履行职责的程度， 体现为工作目标的 实现程度和员工是否符合职业化的行为标准 。 组织 的绩效来自于组织成员， 是组织成员个人行为的综 合结果， 它通过组织文化和共同愿景将个体与组织 的绩效结合在一起， 最终实现组织的战略目标。 公 共服务型政府绩效评价的客体从组织层面上看应该 是政府的总体服务水平也称政府总体竞争力评价； 而政府总体绩效是由政府各部门的绩效所组成， 各 部门分别提供不同的公共服务产品， 他们都是独立 的绩效单位， 也应该成为绩效评价的对象。 部门的 绩效水平又来自于部门内每个行政人员的努力， 行 政人员是提供公共服务的具体当事人， 他们的能力 素质及表现直接决定公共服务水平的高低 。 （ 三） 公共服务型政府绩效评价标准与方法的 构建。绩效评价的标准和方法是用来衡量政府履行 职责的绩效水平。 早在 20 世纪 60 年代， 西方一些 国家就 建 立 了 以 经 济 性 （ Economy ） 、 效 率 性 （ Efficiency） 和效果性 （ Effectiveness ） 为主体的“3E ” 评价 标准。其中经济性属于成本标准， 用来衡量花去了 多少钱或是否按程序花钱。 效益性属于质量标准， 用来衡量提供服务的影响和质量， 看服务是否达到 预期目的， 它关心的是目标和结果。 效率性属于生 产力标准， 为产生特定水平的效益所付出努力的数 量， 简单地说就是投入与产出的关系。 由于这些标 准过度地偏向经济性等硬性指标， 忽视了公平、 平 等、 民主和福利等软指标的评价， 受到了众多学者和 。 公
【关键词】 公共管理； 服务型政府； 绩效评价 【基金项目】 “地方政府绩效管理与服务型政府建设研究 ” 本文为福建省社会规划项目 成果。 【作者简介】 陈初昇（ 1977 ～ ） ， 女， 华侨大学工商管理学院讲师 ； 研究方向： 公共部门绩效管理
一、 公共服务型政府的内涵及其意义 自 20 世纪 80 年代， 西方各国掀起了一股行政 改革的浪潮， 其重要价值导向之一就是实现由过去 “以公共权力为核心” 的消极行政向“以公共服务为 核心” 的积极行政转变， 服务型政府已经成为世界各 国普遍认同的理念。 在我国， 随着行政体制改革的 “服务型政府 ” 不断深入， 建设 已成了我国行政改革 进程中的重要目标。 从广义上讲公共服务型政府是提供私人和社会 却又与其公共利益相关的 团体无力或不愿提供的， 非排他性服务的政府。国内有些学者认为公共服务 型政府是为企业和其他市场主体提供良好的发展环 为社会提供安全和公共物品， 境和平等竞争的条件， 为劳动者提供就业机会和社会保障 。 服务型政府必 以企业、 社会和公众为主体， 以提 须以市场为导向， 供公共服务为特征， 以提高公共管理质量和公共服 务水平为目标， 是市场经济条件下的政府管理的一 种新模式。温家宝总理曾在中央党校省部级主要领 “树立和落实科学发展观 ” 导干部 专题讲话中指出 “公共服务就是提供公共产品和服务 ， 包括加强城乡 公共设施建设， 发展社会就业、 社会保障服务和教 科技、 文化、 卫生、 体育等公共事业， 发布公共信 育、 息等， 为社会公众生活和参与社会经济、 政治、 文化 。 活动提供保障和创造条件” 公共服务型政府的建立需要一种全新的管理方 式与之相适应。绩效评价在西方政府管理中已得到 成功运用， 对于改进和提高政府绩效发挥着重要作 用。通过绩效评价体系的实施， 使公共服务型政府