企业破产法律制度--十届全国人大常委会法制讲座第八讲(王利明)

1 企业破产法律制度 --十届全国人大常委会法制讲座 第八讲 王利明

一、制定新破产法的必要性和紧迫性 破产制度是指在债务人无力偿还债务的情况下，以其全部财产对债权人进行公平清偿的法律制度。破产法是关于债务人不能清偿到期债务时，对其宣告破产，并在法院的主持下对其全部财产进行清理分配或进行重整、和解等程序的法律规范的总称。 1986年颁布的《企业破产法（试行）》对建立现代企业制度、规范企业的破产行为、保护债权人的合法权益发挥了一定的积极作用。但是，该法仅适用于国有企业，其适用范围过于狭窄。《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”也属于破产法的内容，但它主要适用于法人企业，不包括合伙企业、独资企业。由于《企业破产法（试行）》在立法当时的实际情况，该法中体现了过多的计划经济和行政干预的色彩，也缺乏许多基本的破产规则，如重整制度的规定等。因此，现行破产立法已不能很好地适应我国改革开放和市场经济发展的需要，尽快制定一部普遍适用于各类市场主体的、科学的、符合国际惯例的新破产法已经十分紧迫，其必要性在于： 第一，制定新破产法有利于完善我国市场经济法律体系和规则。众所周知，市场经济是竞争经济，企业在激烈的竞争中必须遵循优胜劣汰的规则，破产制度就是保证被淘汰的企业能够顺利地退出市场，从而维护公平的市场竞争秩序。它实际上是一种企业退出市场的法律机制，因此，国内外许多学者认为，一个国家破产制度的完善与否是衡量该国市场经济成熟程度的重要标志，破产法是市场经济的最基本的法律规范。 第二，制定新破产法有利于维护市场经济正常秩序、化解金融风险。在市场经济中，债务的正常清偿是经济流转和市场信用的保障，也是金融安全的重要内容。如果破产机制不健全，企业欠下巨额债务后仍然可以继续经营，加之企业的财务状况平时又很难为他人了解，这样就可能出现企业虽负债累累，但仍四处举债的情况，这就会增加银行不良债权。在破产机制建立之后，如果企业不能清偿到期债务，就可以通过破产制度及时地对其进行重整、清算，早发现、早治理，从而可以起到防范金融风险的作用。 第三，制定新破产法有利于促进和规范国企改革。尽管我国早已颁布了《企业破产法（试行）》，但在实践中，国企破产主要是通过政策来调整的，极不规范。一方面，由于破产制度不完善，使得国企不能实行真正的破产，以至于迄今为止，我们仍然未能建立起有效的企业退出机制，使得国企改革不能深化，导致政府被迫向许多应当破产的国企继续输血，造成了社会资源的极大浪费。另一方面，由于破产制度不健全，许多地方借国企改制之机，从事破产逃债行为，大搞地方保护主义，使破产制度未能起到其应有的作用，甚至起到了相反的作用。 制定新破产法并不会象一些同志所担心的那样，会导致众多企业破产，大量职工下岗失业，产生严重的社会问题。因为一方面，新破产法对国企破产的特殊问题，如职工安置等，基于其问题的特殊性，可以有针对性地采取一些特殊措施，在破产法中作出特别规定。另一方面，随着近几年国企改革的深化，已经化解了许多国企破产中的矛盾，极大地释放了破产 2

风险。加上近期社会保障方面相应立法文件的制定和实施，破产企业职工安置的压力已经明显减轻。此外，还要看到，新破产法的出台不仅不会影响社会的稳定，反而会对深化国有企业改革、加快社会保障立法、建立健康的市场竞争秩序产生积极的作用。 第四，制定新破产法有利于强化对债权人的保护，遏制各种逃废债行为。市场经济是信用经济，而债权本身就表明了一种信用，不履行债务就是不讲信用。当前，我国经济生活中不讲信用而逃废债务的行为比较普遍，这对于我国市场经济的健康发展极为不利。因此，必须通过建立健全破产责任制度、对欺诈破产和虚假破产的惩戒机制等，以强化对债权人的保护，遏制各种逃废债的行为的发生，建立和维护良好的社会信用。 第五，制定新破产法有利于提高资产的利用效率，实现资源的优化配置。一方面，对那些已经符合破产条件的企业来说，不对其进行破产宣告，允许其继续借银行的钱用于各项支出，实际上就是容忍其继续浪费社会资源。另一方面，破产法的内容并不限于企业破产清算，相反，破产法中还有重整、和解等程序，通过这些程序可以使陷于经营困境的企业暂时免受债权人的追讨，获得复苏的机会，从而最终避免社会资源的浪费。所以，完善破产法对于整合社会资源，提高资产的利用效率具有重要意义。 二、关于破产法的若干基本理论问题 （一）关于破产法的适用范围 破产法作为调整市场经济的基本法律，作为一种优胜劣汰的法律机制，它应当是一部统一的、普遍适用于各类市场经济主体的破产法。任何个人和企业只要进入市场，其权益应当受到平等保护，在其符合破产条件时，就应统一按照破产法的规定平等对待。新破产法的适用范围应包括各类法人企业以及合伙企业、个人独资企业等非法人企业，所以将要制定的破产法应当是一部名副其实的“企业破产法”。对此，我国学术界基本上也已经达成了共识。 尽管新破产法应当适用于个人独资企业和合伙企业，但由于个人独资企业和合伙企业的出资人或合伙人要对企业的债务负无限连带责任，因此这些非法人企业破产，是否应当以出资人或合伙人的破产为前提，对此存在不同看法。从法律上看，不能以个人破产作为企业破产的前提，因为尽管出资人或合伙人要负无限连带责任，但他们毕竟和企业是两个不同的主体，企业的破产和个人的破产是两个不同的问题。国外的立法大多规定，债务人丧失清偿能力并不以其他连带责任人同时丧失清偿能力为前提。从国外的经验来看，虽然出资人或合伙人对个人独资企业或合伙企业要承担无限责任，但这种责任主要是一种补充责任，即只有在企业财产不足以清偿全部债务时，个人才承担清偿责任，我国《合伙企业法》第39条、第40条对此也作出了相类似的规定。因此，债权人只能先请求非法人企业以其财产承担债务，而不能直接向出资人或合伙人请求承担清偿责任，所以不能以个人的破产作为企业破产的前提。 关于新破产法是否应对国有企业破产问题作出特别规定，大多数学者认为，新破产法应当适用于国企的破产：因为一方面，现行破产法都已经将国企纳入其调整范围，新破产法更没有理由将其排除在外。另一方面，积极、稳妥、有效地推进国企改革，需要对国企实行股份制改造，在改制以后，国企已经转化为公司法人的一种，在破产制度的适用上与其他的法人相比不应有任何特殊之处。因此，理所当然地应将其纳入统一的破产法之中予以调整。应当看到，那些没有经过改制的国企确实有其特殊性，但对这些国企破产存在的特殊问题（如 3

职工安置等），可以适用国务院的有关规定，这并不影响其适用新破产法的一般规定。 关于破产法是否应当规定自然人破产问题，各国的情况不太一样。在市场经济比较发达的国家，破产制度原则上适用于所有的民事主体，因此，它们的破产法均将自然人纳入到破产法调整范围之内。一般来说，自然人破产可分为两类：一是自然人因从事经营活动不能清偿到期债务而被宣告破产。二是自然人在各类消费关系中因消费借贷而发生支付不能，从而被宣告破产。对这两类自然人的破产问题，目前是否应当在我国破产法中予以规定，仍然存在争议。但一般认为，从市场经济的发展和健全市场经济法制的需要来看，自然人的破产问题迟早要纳入到破产法的调整范围。 （二）关于破产原因 破产原因就是指破产界限，即达到什么情况可以破产。关于破产原因，现行《企业破产法（试行）》第3条规定，“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产”。实践证明，以“经营管理不善”或“严重亏损”作为破产的原因是不妥当的。首先，企业不能清偿到期债务的原因可能是多方面的，它可能是因为经营不善，可能是因为不可抗力或意外事故，也可能是因为他人担保而承担连带责任等原因。从破产法的原理上讲，只要债务人不能清偿到期债务，债权人就可以申请破产。至于不能清偿债务具体是由何种原因引起的，是债务人自己的事情，与债权人无关，不能以此作为限制债权人申请破产的条件。其次，所谓“经营不善”，在实践中也是很难认定和判断的，究竟哪些亏损是由于经营不善造成的，也许连债务人自己都不清楚，更不用说债权人和局外人了。债权人对此是很难举证的。事实上，在我国司法实践中，也基本上没有将“经营管理不善造成严重亏损”作为破产原因对待。 一般认为，应当将“债务人不能清偿到期债务”作为破产的一般原因，普遍适用于所有的破产主体。主要理由是：一方面，破产法的功能体现在，债务人不能清偿到期债务时，如何将破产财产在各债权人之间合理分配，以保证所有债权人公平受偿。只要债务人确实无力清偿到期债务，就可以宣告其破产，而不应将“经营不善”、“严重亏损”作为前提条件。这就极大地减轻了债权人在提出破产申请时的举证负担。另一方面，以“不能清偿到期债务”为破产原因，不附加任何前置条件，也是许多国家破产立法的通例。 需要指出的是，将“债务人不能清偿到期债务”作为破产的一般原因，并不意味着凡是符合该原因的企业都必须实行破产清算。在企业出现“不能清偿到期债务”时，有破产清算、和解、重整三种程序供债务人和债权人选择。如果债权人认为通过和解得到的利益优于破产清算，债权人出于自身利益的考虑，也会同意和解。对符合产业政策或公共利益又有复苏希望的企业法人，债权人或债务人也可以通过申请重整等手段，使其摆脱困境，免于破产。此外，当事人提出破产申请后，法院对于不符合受理条件的案件，应当不予受理，从某种意义上说，这也起到了限制破产的作用。 除破产的一般原因之外，在破产法中还应当确定两种特殊的破产原因： 一是资不抵债。所谓资不抵债，就是企业法人的资产总和小于其债务总和，资不抵债通常要根据资产负债表来确定。由于企业法人的股东仅对企业法人的债务承担有限责任，在资不抵债的情况下，会使企业用于清偿还债的资产不足，从而影响到债权人利益，所以一些国家的破产法规定，在这种情况下，债权人可以提出破产申请。但是，发生资不抵债，只能推