论产业政策的实施机制

论产业政策的实施机制
【摘要】：从总体上看，我国的产业的绩效并不高，主要原因是产业政策实施机制的不健全。

产业政策的实施过程实际上是诸多因素相互作用的复杂过程。

从产业政策的制定和执行两个方面分析了产业政策的实施过程中诸多因素的相互作用。

【关键词】：产业政策实施机制合理性地方政府
产业政策实施机制包括产业政策的制订和执行。

就产业政策的制定而言，其核心问题是如何制定合理的产业政策。

在我国现实情况下，制定产业政策的主体是中央政府。

而产业政策执行包括产业政策的执行方式和产业政策执行主体及其行为模式。

市场经济中，产业政策执行方式可以区分为间接和直接的两类。

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一、产业制定过程中的政府行为
在研究我国产业政策制定过程中的政府行为时需要考虑以下几个方面：
1.政府是否有愿望制定合理的产业政策
我们暂时假定政府可以判断产业政策的合理性问题，那么政府是不是愿意制定和执行合理的产业政策?从以往的实践看，产业政策的制定者考虑“公众利益”的同时，还有其相对独立的利益取向。

这种利益包括，政府的权力及相关的物质利益、部门利益、地方利益及其他集团利益、个人升迁机会、政府受拥护程度和政局的稳定性，等等。

2.政府是否有能力制定合理的产业政策
首先，“合理”的产业政策的评价指标体系是什么？如果是“公众利益”，它又是如何判断的。

第二，即使存在着衡量“合理”的产业政策的客观标准，出于政府内部各部门、各级地方政府之间利益和政府与企业利益取向不一致，必然导致有关信息传递的不完全、失真相扭曲，政府决策层很可能掌握不了做出正确判断所必需的有关信息。

二、产业政策制定程序的科学化
90年代我国产业政策制订的程序是：综合性产业政策一般由国家综合经济管理部门（国家计委）起草，征求国家其他综合经济管理部门（如国家经贸委、财政部）及国家各专业经济管理部门意见，并听取有关专家意见，进行反复修改后，上报国务院审批，通过后颁布执行。

行业性产业政策，一般是由国家专业经济管理部门提出或发起，先在行业内
征求企业领导和专家的意见，反复修改后，上报国家综合经济管理部门，经审定修改后，再上报国务院审批。

因此，在新世纪的产业政策制订中，我们要在认真总结90年代产业政策制订和实践经验的基础上，建立起一整套科学、民主、高效的工作体制和程序。

按照国务院确定的新职能，要尽快建立起以国家经贸委牵头，国家计委、财政部、科技部、中国人民银行、外经贸部等综合部门参加的产业政策综合协调机制。

这种机制应包括科学的立项制度和程序、合理的起草组织制度和程序、民主的咨询制度和程序及高效的决策制度和程序等四个环节。

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三、产业政策合理性问题
产业政策的合理性判断标准
1.合理产业政策能否正确反映产业结构的变动趋势。

就一般的意义而言，合理的产业政策是能够正确反映产业结构变动趋势的产业政策，因此，能否正确反映产业结构的变动趋势，是判断产业政策是否合理的第一个、也是最基本的标准。

2.合理产业政策能否最大限度地发挥主导产业的带动效应。

判断产业政策合理与否的第二个标准，即是否能够最大限度地发挥主导产业的带动效应。

在这里，我们并不考虑产业政策是否能够有效松动瓶颈产业的制约和抑制长线产业的增长，因为产业政策在这方面的绩效不如市场机制的自发作用。

3.能否根据产业结构变动的信息，适时进行必要的调整。

判断产业政策是否合理的第三个标准，是它是否能够根据产业结构变动的信息，适时进行必要的调整。

尽管在制定产业政策之前，要对产业结构的变动趋势做出预测，而且这种预测也可能在一定程度上与实际趋势相吻合，但这并不排除产生偏差的可能性。

因此，有必要在出现偏差时进行适时调整。

影响产业政策合理性的因素
1.产业政策再分配性质对合理性的影响
产业政策的配置性功能与再分配功能往往是冲突的，因为前者所要求的“科学性”与后者所要求的“民主性”往往是冲突的。

一些从配置性原则即更有效地在全社会范围内配置资源的角度出发理由充足的产业政策，如果从再分配的角度考虑，合理性可能被削弱甚至显得不合理。

有的产业政策从“有效配置资源”这种判断标准看是不合理的，但是，如果按再分配政策的合理标准即“有利于社会公平”的标准看，又可能是合理的。

例如援助落后地区发展的政策、援助某些衰退行业的政策等等。

2.政策制定者的偏好对产业政策合理性的影响
产业政策的合理与否，有其客观的判断标准，但由于产业政策制定主体的行为及其不同的偏好，往往会使实际制定的产业政策偏离上述标准。

在“公共选择”理论看来，政府制定政策的行为，符合“经济人”的假设，它们也是从个人的角度看待问题，并按个人面临的诱因行事。

它们可能有反映公众利益的愿望，但这种愿望只是决定政策制定者目标的许多诱因之一，当其他诱因更加强有力时，反映公众利益的愿望有可能被压倒。

而在众多其他诱因中，特殊利益集团的要求具有重要的影响。

因此，重要的问题不是政策制定者在制定政策时，是否出于反映公众利益的愿望，而是在于适当的法律和制度构架，保证政策制定者在从个人角度考虑政策目标时，产生有利于整个社会利益的结果。

四、产业政策的执行方式
按照政府的干预方式划分，改革开放以来，我国推行产业政策所采用的手段分为政府直接干预型和间接引导型两类，每一类又分为支持型与限制型两种，因此产业政策手段可分为以下四种类型；直接干预型支持手段；直接干预型限制手段；间接引导型支持手段，间接引导型限制手段。

直接干预型手段包括指令性计划安排的要素配置方向、行政审批程序、行政系统的“通知”、“决定”、外汇管制、行政手段控制进出口、企业自主权等等。

间接引导型手段包括差别利率、差别税率、双轨价格等差别政策、各种经济奖惩措施、政府发布的信息等等。

在市场经济中，应用最普遍、也最为人们所熟悉的产业政策执行方式，是通过税收、补贴、信贷等财政金融手段，间接影响生产者或消费者行为的方式。

五、产业政策执行主体及其行为模式
产业政策实施过程中涉及多个利益主体，这些主体代表了不同的利益层次，结合我国实际情况主要有：
（一）政策执行过程中的地方政府行为
地方政府是市场经济中的市场主体，同时它也是由众多的具备“经济人”色彩的官员组成，所以它也就具备了经济理论中所讨论的“经济人”一般的特征。

因此，按“经济人”的特征分析地方政府行为，地方政府的经济行为特征可归结为三点：
1. 追求效用最大化。

与经济理论所讨论的追求效用最大化不同，地方政府所追求的效用最大化有两方面:(1)追求地方利益最大化。

（2）个人利益最大化。

2. 机会主义。

作为代理人地方政府应接受中央政府的委托并执行中央有关产业政策，但当外部监督约束机制乏力的时候地方政府就会从地方利益出发做出与中央政策相违背的决策，从而损害全局利益。

3. 利益短期化。

我国现有政策体制下，“政绩出官”、“数字出官”，决策不民主及有关监督机制不健全，地方政府领导人追求的地方利益一般都为短期利益，
为了这种短期利益，地方不惜违背中央政府的禁令，急功近利。

（二）中央政府与地方政府之间的利益关系
由于地方政府上述经济行为的特征决定了在产业政策的执行过程中与中央政府和地方政府之间的行为博弈。

从地方政府与中央的相互关系来看，由于地方利益的客观存在，在产业结构挑战过程中，作为地区利益代表的地方政府，对高利润产业有一种内在的投资冲动，如中央政府没有明确的产业协调政策，没有利益分享和补偿机制，地方政府在自己的收益与成本的比较下，就会不执行中央的产业政策或执行一部分，而导致产业政策的失效。

在我国现有的政策体制下，为了保证产业政策的顺利实施，在执行过程中，中央要把地方政府的利益纳入法制化轨道中，树立中央在产业政策实施过程中的权威。

加大对地方政府在执行产业过程中的监督和查处；消除中央与地方政府之间的信息不对称，保证信息传递的顺畅。

（三）产业执行过程中的企业行为
在作为政府行为的产业政策与市场之间存在着一个重要的活动主体，即企业。

企业既是构成产业的基本单位，也是市场活动的主体。

在不同的经济体制下，企业的活动有不同的归属。

在高度集权的计划经济体制下，企业的行为与政府的行为是同一的，企业的活动完全受政府行为支配；在市场经济条件下，企业是市场的经济主体，受市场供求关系的支配和调节。

这里我们把企业单独列出，当作一个相对独立的活动主体。

因为在经济体制转轨过程中，它是政府行为与市场两者间共同作用的对象，既受政府行为的调节，又受市场的引导。

问题在于：在现实的经济生活中，企业的行为更容易受到政府行为的支配，还是更容易受市场机制的支配？这个问题也可以表述为：市场与政府行为这两种作用，谁对企业的作用更大。

在理论上，这个问题不能成立。

因为在市场经济中，企业的行为完全受市场力量的支配。

但是在经济体制转轨时期这一特定背景下，这确实是一个客观存在的问题。

参考文献：
[1] 江小涓：《经济转轨时期的产业政策》，上海：上海三联书店，1996。

[2] 李寿生：《关于21世纪前10年产业政策若干问题的思考》，《管理世界》，2000年第4期。

[3] 韩小明：《产业政策的实施机制》，《教学与研究》，2001年第7期。

[4] 江小涓：《经济转轨时期的产业政策》，上海：上海三联书店，1996。

[5] 吴昌南：《产业政策实施过程中的地方政府行为分析》，《江西社会科学》，2003年第7期。