政府行政管理体制改革的系统构思

政府行政管理体制改革的系统构思

--站在行政实践与理性思维结合的定位上

内 容 提 要

政府在经济与社会发展过程中起着至关重要的作用，而80年代以来方兴未艾的各国行政改革呈现出各种特点，并对我国的改革具有重要的影响，而中国自改革开放以来，不断进行机构与行政体制改革，也即行政改革，在适应时代发展的同时，传统的力量又制约着它，使改革成效打折，当人们关注98改革并寄于满腔希望时，应该对它进行系统构思，明确它的内涵，明确它的内容，明确它的道路，明确它的趋势方向及特点。所以本文从行政体制改革最基本的概念入手，从职能转变，机构改革，人事制度改革等展开，明确它的道路，阐述合理、有效、权威、创新(包括服务)等新趋势及特点等角度来阐述对行政改革的理解。

前言

政府改革或行政体制改革已成为当代的世界性潮流。80年代以来，无论是西方市场经济国家、新兴工业国家或地区，还是转轨国家都掀起了政府改革的热潮。从英国的"撒切尔主义"、美国的"重塑政府"运动和日本的"小政府，大社会"改革，到俄罗斯等东欧国家精简政府的改革和我国行政体制改革的深化都表明了这一点。政府改革或行政体制改革则构成当代公共管理学或公共行政学研究的一个核心问题。因而，研究行政体制改革的基本理论问题，总结各国行政体制改革的经验教训，对于相互转轨时期我国的行政体制改革是有重要的实践意义。

而与中国市场经济体制显著不同的是，西方国家的市场经济早已烂熟，政府在经济生活中的方方面面并不占统治地位，他们的政府行政改革目标是如何建立更廉洁、更高效的政府。说到底，是一个如何减轻纳税者负担、降低行政成本、提供优质服务的问题。而建立和培育市场经济却是中国政府的职责，但我国以往的行政职能、行政组织结构、行政活动方式和行政关系都与市场经济体制的要求不相配套，新的发展态势要求我们做出更大胆的努力，构造出不仅适应，而且能驱动社会发展的行政系统。由我国国情所决定，我国未来现代化的进程，不可能依靠充足的资源或资金来完成，也不可能依靠外援或自发完成，唯一可能的是，依靠社会调控体系的高能量和灵活性，依靠它对市场经济体制的有效性来推动，这就要求行政系统的目标选择要领先于社会发展的实际要求，所以使行政系统成为中国现代化的主导力量，也成为中国行政(体制)改革的战略方向。而本文拟通过对行政实践与理性思维结合的基础上对政府行政管理体制改革略作系统构思。

一、行政体制改革的涵义和作用

行政体制是行政组织的一个重要组成部分，它是政治体制与经济体制的结合部，其涉及面广，内容庞杂；行政体制改革所涉及的因素或内容也十分广泛，影响深远。因而有必要对有关行政体制改革的含义及其作用等最基本的问题作简要的论述。

要了解什么是行政体制改革，必须要先从行政体制概念谈起。行政体制又称政府体制、政府管理体制或行政管理体制。对这个概念的含义，学术界有不同的理解，这里介绍几个有代表性的定义：

张文寿：行政管理体制泛指国家机构、企事业等单位的组织机构设置与管理权限的划分的制度。但此解释过于狭窄，行政管理体制应包括行政组织、人事行政和政府管理决策。

张国庆：体制是制度的、具体的、外在的表现形式和实施方式，是对有关制度主体，包括正式组织、社会团体及个人的行为规范的总和。行政体制是指国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称，……主要体现在国家行政机关的设置上。此外还包括一个国家长期的行政历史中积淀下来的行政关系和行政规范。

谢庆奎："体制"，不是体系与制度的总称，而是体制与机制的总称。行政体制，是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。

参考上述学者的定义，本文这样定义，行政体制是国家推行政务所建立的管理体制，是指行政组织的设置、行政职权的划分、人事制度、行政制度与行政方式、行政运行机制等的关系模式。简要地说，行政体制就是政府的责权结构及其运行方式。行政体制是政治体制的重要组成部分。行政体制以经济体制为基础，必须与经济体制相适应。经济体制可以认为是所有制形式和经济管理体制的总称，在经济管理体制中，包括国家对社会经济的管理方式。所以，行政体制可以认为是政治体制与经济体制的结合部。

而行政体制改革或政府(体制)改革，是指国家行政机关的管理体制的改革，包括行政职权划分、行政组织结构、人事制度和行政管理方式、行政运行机制等方面的改革。它的目标是建立一个运转协调、灵活高效的政府管理体制。

行政体制改革是一个复杂的系统工程，需要我们认真地去探索其发展的规律。我们可以从以下四个方面来把握行政体制改革的含义：第一，行政体制改革在本质上是从属于政治体制改革的。因此，在设计实施行政体制改革的过程中，不能忽视或回避行政体制改革的从属关系或割裂二者的内在联系，不能抛开改革的政治目的。历次行政改革的"怪圈"现象

证明，政治权力不作一定的转移或调整，行政体制改革是很难取得实质性进展并获得长期的、稳定的社会效应的。第二，行政体制改革的核心问题是国家行政权力的重新定位和划分及行政职能的重新配置问题。其中行政权力的划分决定行政职能的配置。第三，政府机构改革是行政体制改革的重要内容。行政机构是行政权力和行政职能的载体，如果没有行政机构，行政体制也就不存在了。因此，行政体制改革的另一个关键是要在转变职能的基础上进行机构改革。第四，行政体制改革的目标是建立起一个运转协调、灵活高效的政府管理体制。

因此，就其实质而言，行政体制改革也就是行政主体即政府机关自身管理体制的自我变革、调整和完善，是一种制度创新。改革的过程实际上也就是制度创新的过程。目的是要适应当代社会政治经济发展的需要，不断提高政府自身提供制度安排的能力，提高行政效率，促进社会经济的全面发展。

而回顾中国行政管理体制与机构改革历程，我们就可以发现，虽然行政体制改革这一概念本身也是在90年代初才提出的，但是这一改革的历史过程是清晰的，行政体制改革所反映出的社会时代内涵也是极为深刻的。它大体上围绕着三大主题、四条主线展开的。三大主题是：打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能、建立宏观调控体系；四条主线是：机构改革、干部人事制度改革、中央与地方权限的调整划分、加强行政法制建设。这已涉及了行政体制改革的各个方面，它是行政体制的各种因素及其关系的调整、理顺和完善。它的目标是建立一个适应社会主义市场经济体制要求的，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。这一目标选择是我国社会经济发展的必由之路，是我国政治体制改革的现实选择，是我国社会生活形态转型的客观诉求，也是我国政府从行政发展到发展行政的自然趋势。

因而，行政体制改革作为一种政府制度的创新活动，亦是一系列具体新制度安排代替旧制度安排或构造一系列新制度的过程。它所带来的预期净收益将大于预期净成本。通过行政体制改革，改进行政管理，调整结构，改革财政能力等将能够增强政府的公共行政能力，提高国家的经济效率、活力，获得公众对长期经济改革的支持，降低社会成本，在世界竞争中站稳脚跟。具体地说，对于经历了20年行政体制改革的中国来说，政府管理所发生的历史性巨变是不争的事实。因为这种改革，不仅改变着政府的组织结构、管理体制、职能设置等外部的存在形式，更重要的是它对人们的思想观念、价值准则、乃至行为规范等也产生了深刻的影响。它推动社会主义市场经济体制的形成，推进了中国政治体制改革的进程和民主政治建设，提高了政府管理的整体水平，促进了社会经济发展及现代化的进程，促进了政府职能的转变，加强了政府的宏观调

控，促进了高素质专业化国家行政管理干部队伍的建立。

二、行政体制改革的内容 应该指出，自十一届三中全会以来，我国行政体制改革经历了由单项改革到综合改革、配套进行，由局部探索到全面推进、重点突破，由突破旧体制到建立新体制的发展过程，并取得了显著的成绩，尤其是在精简机构、职能转变、公务员制度建设以及现代化管理等方面取得了更大的进展。但是我国的行政体制仍然未能摆脱过去为适应高度集中的计划经济体制而形成的格局，并不能适应当前经济社会发展的需要。长期以来形成的一些弊端仍未得到根本医治。存在的主要问题有：

(一)政府职能配置和机构设置不合理。我国现行的行政管理体制是按传统的计划经济体制的要求而建立起来的，政府经济管理职能带有很强的行政色彩。国家对国民经济的调控主要依靠政府部门发布各种行政指令来实现，实行直接的计划管理。国家对经济的管理权基本上集中于各级行政管理部门手中，各级行政管理部门实施严格的层次节制控制，这样旧的政府体制混淆了政府与企业的职责。

(二)各级政府组织之间的职权划分不科学。在中央与地方关系上，权力过分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主权。因而，政府职能与结构的合理配置是有待进一步探索。目前，我国的中央宏观调控能力既不齐备，又缺乏力度，而地方的自主权限尚不明确，理顺中央与地方政府关系的目的远未达到，且地方政府内部的机构、人事以及结构和功能的改革还未展开。尽管历次机构改革中注重了中央与地方的关系，初步形成了纵向的分权模式，但中央政府相对高度集权的状态一直没有改变。

(三)机构臃肿，冗员充塞，国家财政不堪重负。导致层次重叠、关系不顺、效率低下等弊端愈演愈烈，严重地影响了我国改革开放的进程。

(四)组织人事制度改革迈不开大步。我国传统的及现在仍在部分实行的组织人事制度是与传统的高度集中的经济体制和政治体制相适应的集中统一的管理模式。它的弊端主要表现为：(1)是管理对象庞杂，缺乏科学分害；(2)是管理方式陈旧单一，严重阻碍各类人才的成长；(3)是行政权限过分集中，责权分离，管人与管事相脱节；(4)是管理制度不健全，缺乏竞争、激励机制。这种状况与我国社会经济的发展要求很不适应。行政改革开放以来，实施了一系列改革，然而单项改革难以发挥整体效应，也无法实现人事管理的科学化、法制化。要从根本上解决问题，就必须进行系统配套改革，全面改革现行的干部人事制度，在此基础上建立起一套科学的干部人事管理制度。

这样，为适应社会经济的发展，适应政治体制改革和民主政治建设，需要从综合的高度推进我国行政体制改革。主要包括如下几个方面：

(一)政府职能转变。政府职能的转变意味着首先要对政府职能重新进行定位。政府职能从它作用的领域看，包括了两个基本职能，即政治统治职能和社会管理职能。政府职能本身是个发展的过程，政府随着经济、社会及周围环境及因素的变化而不断地进行职能结构的调整。因此，政府职能的转变，也就是"职能结构的调整或合理化"。在转轨时期，我国政府职能的转变主要包括：实现从计划调节到市场调节的转变，从微观管理到宏观管理的转变，从直接管理到间接管理的转变；职能转变的基本途径是实行政企分开，政府与社会分离。职能转变后的政府主要从事宏观调控，为适应建立现代企业制度的要求，把政府职能的重点转到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督等宏观管理上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。尽可能多地把社会管理职能交由社会行使，实现社会职能社会化，这是行政体制改革中政府职能转变的趋势。

(二)政府机构改革。政府作为制度创新的主体，有着为一切组织和经济活动制定规则，把非正式惯例等约束固定下来作为正式约束以及促进经济社会发展等一系列功能。它深刻地影响着制度创新，影响着经济和社会发展的轨迹。因此，政府必须精干、高效。然而，由于政府机构存在着不断的自我扩张、膨胀以及机构设置不科学、行政效率低下，容易产生"寻租"现象等弊端，因此必须对政府机构进行改革，以建立精干、高效的现代政府组织。在转轨时期，我国政府机构改革的主要内容为：(1)裁减、撤并专业经济管理部门；(2)充实加强政府综合协调职能部门(宏观调控部门)；(3)建立健全经济调节、监督部门等。机构改革的目标是朝着"小政府，大社会"方向发展。

(三)行政权力结构的调整。如何处理好中央与地方政府的权力分配问题以及政府与企业、社会的关系问题，历来的各国政府行政改革中的一个重要课题。行政权力是政府职能配置的前提和基础，因此，要转变政府职能就必须重新界定政府的权力，不调整或改变权力关系，转变职能就无从谈起。古今中外，政府管理的实践表明："行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实际工作者和研究者所不能忽视的，忽视了这点，其后果几乎可以肯定就是丧失现实性和导致失败。"因此，行政体制改革的核心问题是行政权力关系的重新调整，包括中央与地方政府权力的划分和政府与企业、社会关系的调整两个方面。在中央与地方政府权力划分上，要在坚持中央宏观调控权力的前提下，着重下放权力，发挥地方政府积极性、主动性。在政府和企业关系问题上，坚持政企分开，赋予经济主体高度的经营自主权，政府不再以公共权力主体身份介入经济活动中；同时，实行政府与社会相分离，还权于社会，实现公用事业由社会实体来承担，政府只限于运用法规、政

策等手段对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，以保证国民经济的有序、快速、健康发展。

(四)人事制度的改革。政府人事制度是政府体制的重要组成部分之一，一个精干高效、运转协调的政府必然是人事制度科学、合理的政府。在现代行政管理运动中，政府是制度创新的主体，是制度安排的提供者。因此，建立一个适应经济发展和现代化建设的高效政府管理体系，是提高政府提供制度安排的意愿和能力的主要保障。而这一切都有赖于行政人员来进行，否则政府行政管理便无从谈起，国家职能也就无法实现。正如行政学家梅耶士所指出的："不论政府组织如何健全、财力如何充足、工作方法如何精当，但如果不能获得优秀人才到政府中供职，仍不能对工作作有效的实际推行。"因而，改革人事制度，建立完善国家公务员制度就成为各国行政改革的一项重要内容。改革人事制度，就是要改变传统的管理模式，建立科学的分类管理体制；通过建立监控机制，实现干部人事的依法管理和公开监督；通过建立完善竞争激励机制，促进人才的合理流动，并加速人力资源的整体开发，造就一支充满活力、效率和积极性的高素质的专业化的公务员队伍，使国家公务系统的运转效率不断提高。

(五)行政行为的规范。行政运行机制是对行政主体行为方式、原则和程序的规范性约束，它规定和影响着行政管理的基本方向和性质，是行政体制的灵魂。它包括决策、执行、反馈等环节，是个动态的过程。行政运行与政府结构、功能等结成一体推动着政府机器不停地运转，实现政府的既定目标。因此，要保证政府管理体制的高效和协调，就必须完善行政运行机制，通过加强行政立法，建立健全规范行政行为的法律规范，完善行政运行的协调机制、激励机制、监督机制和制约机制，以规范行政程序，克服行政行为的随意性，使其规范化、制度化、实现依法行政的目的。

四、行政体制改革的道路

而回顾与展望行政管理体制改革，中国行政改革可分为三个阶段：

第一阶段，精兵简政。这是一项应该常抓不懈的工作，也是历次机构改革都应强调的。

第二阶段，职能转变。这是为适应经济体制改革于1988年机构改革首先提出的。

第三阶段，依法行政。这是行政体制改革的大趋势。随着社会经济的发展，行政权力的覆盖性、公正性越来越差。必须建立依法行政体系。我国的行政改革现处于第二、三阶段之间，方向应朝向第三阶段努力。行政体制改革的这种过程，是由它的复杂性、多元性等特点决定的。是通过由"外延型"改革向"内涵型"改革的发展变化表现出来的。这里所说

的"外延型"和"内涵型"，只是对行政体制改革发展态势、改革的侧重点的某种描绘。所谓"外延型"，是指在改革中，特别是在政府机构改革中，在基本不触动政府组织结构、权力关系以及由此体现出来的行政体制模式的前提下，注重机构的裁减、合并、人员的精简等量的控制方面。而"内涵型"，则是指在重视控制政府规模、人员数量的前提下，把改革的重点放在调整政府的组织结构、权力结构以及合理配置政府职能等方面。从中国行政体制改革的实践看，上述两种现象在改革的不同发展阶段是明显存在的，并从总体上呈现出由前期的"外延型"向后来的"内涵型"深化、发展的趋势。这从理论上一般分为机构改革与行政体制改革。现在一般结合使用即"行政管理体制改革与机构改革。"从概念上机构改革相对独立的领域、任务和目标，是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。行政体制改革相对独立的领域、任务和目标，是要实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。它们之间有既相区别又密不可分的内在机制和制约作用。这种关系在十五大报告中有明确的结论。十五大报告一方面把"推进机构改革"作为"政治体制改革和民主法制建设"的任务之一，另一方面又分别提出"进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系"，"深化行政管理体制改革，实现国家组织、职能、编制、工作程序的法定化"，由此可见，十五大报告关于行政管理体制改革的内涵及其与机构改革的联系与区别的论述，全面总结了以往的实践经验和认识过程，理论上更加界限清晰、内涵明确、表述精当，大大提高了科学指导的准确性、权威性、有效性和可操作性。

现在我们这样概括，理想中的改革应该是既包括机构的撤并、重组，又包括新的行政管理方法、行政管理制度的出台，也关注新经济体制所要求组织机构的运行过程。改革可概括为按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则；转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率、完善决策体制，实行行政决策科学化；完善行政执行体制，理顺行政运行中的各种关系；完善行政监督体制，加强行政法制建设等，即改革不是对传统管理体制进行修修补补，也不是简单的机构调整，而是政府制度的创新，即逐步建立与发展社会主义市场经济和民主政治，增强国家竞争力需要相适应的政府体制。通过政府制度的创新，提高政府政治能力和有效性。 现实的改革经历了由浅层次到深层次，由单纯机构改革到综合配置的"渐进"过程，并取得了一些阶段性成果，但也不留下不少弊病。这是因为十几年来我们在进行行政体制与机构改革时，一方面比较自觉地与经济的发展和经济体制改革相结合，另一方面又在理论上和实际工作中忽视了机构改革和行政体制改革与行政发展自身的规律，没有站在全局的高度，从单纯的"精简式"机构改革思维中走出来，代之以体制创

新、职能调整、工作机制和程序创新的新思路，这也是在政策对经济发展的推动还没有发展到与传统体制形成尖锐的冲突时而采用的方式。这样就表现为每一次改革都是全面性改革，每次改革都有时限要求和明确的任务和目标，中央与地方都要进行，这种方式在规定的期限内效果十分明显，往往形成突破性进展。但由于制度性建设难以跟上，这种政策性战略突破，往往又在改革之后，在各方面强烈要求下，政府机构、人员又在原有的体制轨道上强行反弹。在这种情况下，行政体制改革自然地沿袭了改革前"外延型"改革的模式，把重点放在精简机构与人员的数量方面，也就人们通常理解的机构改革的表面含义上。这种"外延型"改革模式，至少是后来机构、人员再度膨胀的一个重要原因，也使在改革道路未突破之前，改革始终重复着上一轮的过程。

这样，从"外延"到"内涵"的转变是必然的，从88年提出政府职能转变，到92年提出市场经济体制，就必须要使政府管理体制适应经济体制改革的要求，适应市场经济发展的规律，从管理的指导思想、政府组织结构、权力结构、职能配置乃至管理方式多方面，进行根本变革，转变政府职能、实现政企分开、加强政府宏观调控，以及建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制等一系列改革目标的提出，标志着中国行政体制改革，由"外延"转向了"内涵"轨道。这是改革的正确道路。而下一步的行政体制改革，关系到社会主义市场经济的顺利建立，意义非常重大，又有相当大的难度。行政体制改革是为经济体制改革服务的，它随着经济体制改革目标的实现而最终得以完善，因而，行政体制改革仍然是渐进的.吸取以往改革的经验，今后的行政体制改革应根据"成熟一个改革一个，成熟一批改革一批，逐步到位"的原则，尽量减少大规模和集中式改革，以力求政府机关工作的相对稳定性和连续性，也确保政府制度的成熟。

四、行政体制改革的新趋势及特点

在理解了行政体制改革内容、道路后，明确行政体制改革所应追求的目标，也就是改革所追求的政府体系所具备或将具备哪些特点和发展趋势是值得进一步讨论的。下面仅从相互关系的几个方面进行讨论：（一）行政组织的合理化。政府机构即政府的组织结构形式，所谓政府机构改革就是政府组织机构形式的调整和变化。政府机构改革是行政体制最直接的表现形式。这是因为：一方面，政府组织是行政管理体制中最为重要的因素，在制约行政管理体制改革的诸多变量中，政府组织结构形式的变化起着至关重要的作用；另一方面，政府组织结构是政府职能正常行使的物质载体，政府职能的调整和转变，必然要求政府组织结构作出相应的变化，同时机构改革又进一步推动了政府职能的转变。因而，实现行政组织的合理化就成为改革的一个新趋势及特点。而什么是

行政组织合理化呢?行政组织合理化是政府管理现代化的一个指标，它是在现代化的过程中，政府组织的要素排列组合发生的新质变化。如行政权力配置的科学化，行政组织运行的规范化、标准化、专业化。我国行政组织改革的目标之一是要提高行政组织的合理化，这是我国行政组织改革的一个必然趋势与要求，也是行政改革的一个方向选择，行政组织的合理化内容包括，行政组织体制的合理化、行政组织结构的合理化、行政组织运行的合理化。第一，行政组织体制的合理化。行政组织体制通常是指政府体制，是整个政府改革组织体系中纵向、横向各种机构的职能、地位、权限、领导关系和运行程序的总体配置的组织制度。其中政府机构职能体系总体配置的合理化，对于政府体制的合理化起决定作用，而政府体制合理化则是行政管理科学化、法制化、现代化的基础。因而行政组织体制合理化带有整体性、系统性。因为它包括了行政组织的所有要素的合理配置关系。其中，起决定作用的是权力配置，权力配置是行政组织体制的核心，行政权力的配置方式构成了行政组织的纵向权力与横向权力的结构方式，如管理幅度与管理层次，都具有权力配置的结果；集权与分权也是权力配置的结果。我国行政组织权力配置改革的内容是要解决好两个问题：一是集权与分权的关系，二是管理幅度与管理层次的关系，这两个问题制约我国行政组织体制合理化的决定性因素。第二，行政组织结构的合理化。行政组织结构是指，一个行政机关内部的机构设置及其相互关系的法定形式。从系统理论角度看，就是指对一个行政机关的系统结构所作的规定或设计，是侧重于微观行政组织的概念。第三，行政组织运行的合理化。即要达到行政组织运行的规范化、标准化、专业化。所谓规范化就是对行政运行的程序有合理的规定，这些规定以行政规章、条例、政策等形式颁布、公布，使政府组织运行程序公开、透明，可以被监督。所谓标准化是指以同种方式完成相似的工作程序。政府组织的管理应有统一的、共同的方式。虽然每个政府部门的具体职责不同，但所有政府的工作都可以用一个标准来衡量，这就是标准化。所谓专业化是组织合理分工的体现，按照管理专业化的标准，我国行政组织改革的方向是，将决策机构与执行机构分离，形成专业化的决策部门。而决策部门又按照"谋"与"断"分离。决策机构与执行机构的分离，是政府组织管理专业化的重要标志与要求，我国政府组织改革迟早要按照这种要求进行。第四，行政组织机构的现代化。实现行政组织机构现代化是行政组织改革的重要目标之一，现代化的政府组织机构特征是：信息机构灵敏、快捷；决策机构权威、科学；执行机构高效、务实；监督机构强而有力。

（二）政府权威的合理定位。 行政改革是全面的，改革的过程是长期的，新的机构、机制的正常运转和效能的发挥都需要一定的"磨合期"。

因而在转型时期，也就是在改革过程中，政府权威的合理重塑或者是定位是必须的，这是因为在改革中，如果过早地减少政府权威，权威流失严重，会导致社会失序、失范、失控；如果权威持续增长或增长过度，又会阻碍市场经济的发展和政治民主化进程。因而合理定位政府权威，是行政改革必须明确的一个新趋势。而鉴于中国的现实国情，借鉴发达国家的发展经验，转型时期的政府应是一个强大的政府，转型时期的社会应是一个强大的社会。"双强横式"是实现政府与社会良性互动的具体途径，对转型社会具有重要意义。转型时期政府权威的合理定位，关键是在强政府与强社会的分析框架中，把握政府权威的"度"。这个度，关键是要以政府和社会的良性互动为基本尺度和基本准则，包括广度、深度、力度等。具体地说，行政改革中所要求的政府权威应是这样定位的： 第一，强化宏观调控权威，弱化微观管理权威。宏观调控，微观搞活，这是众所周知的道理。但在现实的行政实践活动中，往往出现宏观调控乏力、微观管理过死的局面。要改变这种局面，必须树立政府在宏观调控领域的绝对权威，做到有令则行，有禁则止；同时，限制、强化政府在微观管理领域中的权威，避免直接干预，反复无常。第二，强化行政指导的权威，弱化强制型权威。行政指导是市场经济上百年发展过程中，特别是二次世界大战以来，世界各国关于国家观念、市场功能、政府角色、行政模式的认识和政策不断演进的结果。它是指国家行政机关在其所辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人为或不为，以实行一定行政目的的行为。现代市场经济本质上是一种积极的管理形态，也是民主的管理形态，而行政指导是政企双方一致、共同受益基础上采取的民主而积极管理的行政手段，符合现代市场经济的本质要求。它的广泛推行，必将引起行政观念、行政方式的深刻变革，大幅度地提高行政效益，更好地树立政府的形象。因此，除了行政强制性非用不可的领域，要逐渐地运用行政指导，树立行政指导在社会经济文化管理中的权威。第三，强化法理性权威，弱化人治性权威。法治思想是治国的基本方略，是转型时期经济市场化和政治民主化的根本要求。人治权威与法治权威是此消彼长的关系。弱化人治权威的根本途径是加强法治。建立法治权威，是转型时期政府权威合理定位的目标和灵魂。第四，维护中央政府权威，规制地方政府权威。对于一个后发国家来讲，要有领导、有秩序地实现现代化，就必须有一个具有高度权威的中央政府，这是社会现代化运动的各项规律的反映，也是当代世界政治发展的经验总结。同时尊重和维护地方的自主权，保证地方政府在管理地方事物中拥有足够的权威。第五，强化组织权威，弱化个人权威。各级政府的领导集体，都要注重强化组织权威，弱化个人权威。这是转型时期，

法治社会尚未完全形成的情况下，保证政治稳定和社会发展的主要条件。需要指出的是，政府权威的存在状态不是一成不变的，转型社会是一个纷繁复杂，变化多端的社会，应根据社会情势的发展变化，适时调整政府权威。

（三）政府(行政)行为的高效化。行政改革，建立合理的组织结构，有效的管理方式，一个目的是要实现提高行政效率。效率是公共行政的生命线。高效公共行政能促进经济发展，获取公民对经济改革的长远支持。同时，它也能够使政府获得更多的合法能力和制度整合能力，提高公民对政府和公共权威的长期信任，促进政治稳定和社会向心力。80年代以来各国政府所实施的行政改革"不争论政府的大小而力求政府的效率"，能否提高行政效率，已成为衡量各国改革成败的关键。因而，有人称"效率是行政管理价值尺度方面的最高准则"，而行政改革对行政效率的影响最大。它是提高行政效率的根本途径和方法。因而"有效政府"成为行政改革的又一个方向。而实现这个目标，从各国改革实践看，大多从以上四方面展开： 第一，调整政府理念。政府理念的调整，即重新给政府定位，转变政府职能。它涉及到政府在社会公共生活中应起何种作用，扮演何种角色这一基本问题。认清这个问题对公共行政效率的提高尤为关键。1997年世行发展报告明确指出"有效政府"理念，为行政效率的提高提供了合理的理念资源。"有效政府"一方面重视政府在当代社会中的重要功能，另一方面又强调，政府必须是有效率的。它指出，政府核心使命是建立法律基础、维持有效的宏观经济环境、投资于社会服务和基础设施、保护环境等。也就是说，政府应集中于从事核心工作，政府要把社会办不好，而只能由政府管理的事情认真地管理起来，并努力管理好。政府要集中力量"掌舵"，将政府职能与非政府职能分离，寻求更有效率的政府治理。第二，权力下放。政府理念调整的重要表现是权力下放或分权改革。它是提高政府行政效率的重要方式，是对政府和社会关系的重大调整。权力下放主要包括两方面内容，一是不同层次间政府分权，主要表现为中央政府向地方政府分权，二是向基层组织和人民放权，使政府更加贴近人民，促进行政决策的科学化与民主化。其中后者对提高政府效率和决策能力的意义更为重大。向地方分权，能使中央政府集中力量履行核心职能从而提高政府运作的效率和能力。而向基层和人民放权，政府把更多的社会管理权交给社区和人民，使人民在参加国家管理的过程中逐渐成长起来，实现自治民主。这样，政府在行政时才能得到广大公众的理解和支持，行政效率才能大幅提高。第三，调整公务员制度。行政效率的提高，不仅需要政府理念的调整，权力下放和决策的科学化与民主化，也需要有一支精明强干、公正廉洁、积极主动的公务员队伍。公务员是行政管理的主体，是

行政效率的力量源泉。人是决定性因素，只有公务员素质提高了，才能够不断提高行政效率。因此，调整公务员制度也成为各国行政改革的主要内容。一般情况，各国政府从四个方面加以改革：首先，使公务员树立"利润、"竞争"、"投资"观念；其次，重塑公务员的伦理价值观，发扬团体精神，以"责任心"为首要道德准则；再次，健全基于个人才干的公务员招聘晋升制；最后，严惩公务员腐败行为。第四，信息行政建设。在现代行政中，能否大幅度提高效率，在很大程度上还取决于将现代信息技术运用到管理之中。各国政府为提高行政效率，树立政府形象，一直将信息行政的建设作为改革政府的重要基础条件。随着信息社会的来临，行政管理越来越多地采用先进科学技术与方法，为提高行政效率提供了重要保障。信息行政的发展，减少了人工劳动，使机构人员缩减，因而会大大降低行政成本。同时，信息行政也会带来一系列新的管理模式和组织方法，为实现办公自动化和现代化创造条件。从深层次讲，信息行政是对传统、稳固、单一、迟缓政府体制的挑战，使政府从集权走向相对分权，从静止走向相对灵活，最终实现重组公共管理，改进政府组织，实现信息资源共享的目标。信息行政发展中最关键的步骤是利用信息技术改造政府。 因而，就中国政府而言，要想提高行政效率，成为"有效政府"，就必须对传统体制不断加以改革。中国目前正在进行的精简机构，转变职能的政府改革，表明了中国政府通过行政改革来实现提高政府运作效率。

（四）管理创新与公共服务市场化。行政改革的一个重要内容就是政府职能转变，政府职能转变是一个不断调整和创新的过程，政府职能转变的目标定位是宏观调控，社会管理以及公共服务。而政府职能转变的内在要求是政府管理方式的创新，政府管理方式创新是转变政府职能的内在要求，同时也是实现政府职能转变的必要的技术手段。政府管理方式创新实质上是政府管理制度创新。从目前我国政府管理制度情况看，以下改革和创新将是政府职能转变的必要配套措施和内在要求。第一，将市场机制引入政府管理，推进公共服务市场化。传统观念认为，政府是公共物品的唯一供给者。其实，随着人们对公共物品需求量的增加和多元化，单靠政府提供垄断性服务已不可能，常带来提供不足、结构失衡、效率低下等问题。鼓励和扩大社会力量进入公共物品领域，这样不仅可以减少政府职能和财政负担，而且可提高公共物品供给效率和质量。而从各国的实践看，在公共服务市场化改革中，必须对政府职能、行政管理范围、行政管理方式等进行研究变革，以求转变观念，明晰这项改革的目标、内容及操作方式。根据各国实践的经验以及许多学者的研究，要成功实现公共服务市场化的改革，必须注意以下二个环节：首先，要重视公共服务制度基础的变革。公共服务市场化改革，实际上是

激励机制制约改革，其目标是通过激励机制的变革，使得公共服务的生产和提供具有较高的效率，并使公共服务的消费更为公平。其次，公共服务市场化改革，要与政府各个方面的改革进程相适应，在整个政府行政改革背景中进行公共服务的市场化改革。也就是说，公共服务市场化改革，应该与政府决策的民主化、政府行为的法治化、政府权力的多中心化相适应。只有在行政改革的系统进展之中，公共服务的市场化才能真正取得成功。第二，实行政府决策与执行相对分离，建立法定机构。决定与执行分离符合部分政府职能社会化的改革目标(这一点前已阐明，此处不再重复)。第三，改革行政审批制度和行政拨款项目制度。在全面进行清理的基础上减少政府和各部门的审批项目，尤其要取消各部门自设的审批项目。在市场经济条件下，应逐步取消行政无偿拨款制度，改革政府投资体制。通过这些措施，可在很大程度上转变政府职能，实现管理方式创新。

结 论

总之，随着市场经济的发展，中国行政体制必须重塑，政府机构必须重新定位，以最终确立起适应市场经济要求的、有中国特色的行政体制。它需要政府职能，政府模式，政府行为，政府权力，政府组织机构等的重新定位。它需要明确改革的道路，它需要了解它的趋势。总之，它应该是有组织的、高效的、富有权威的体系，它应该是服务的、创新的行政。这是它改革的系统构思，当然这个体系还包括更多的特征共同构成理的中国的政府体系目标。

参考书目：

1.《国内政府间关系》 林尚立 浙江人民出版社

2.《政治体制改革与法制建设》 吴大英 刘瀚 社会科学文献出版社

3.〈〈行政现代化〉〉 卞苏微 中山大学出版社

4.《中国行政体制改革20年》 汪玉凯 中州古籍出版社

5.《中国机构改革的理论与实践》刁町 法律出版社

6.《中国行政管理体制改革》 张文寿 当代中国出版社

7.《当代中国政治体制研究》 张国庆 吉林大学出版社

8.《当代世界政治体制比较》 李敬德 中国物价出版社

9.《江苏社会科学》杂志 2000.2

10.《中国机构》杂志 2000.3.4

11.《理论与改革》杂志 2000.1.2

12．《中国政府与机构改革》 乌杰 国家行政学院出版社

13．《公共管理学》 陈振明 中国人民大学出版社

14．《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》顾家麒 中国发展出版社