金融监管与货币政策的冲突

摘要：当前，我国的货币政策传导与金融监管之间存在两大冲突与矛盾。

即货币政策目标与金融监管规则之间的冲突，以及两者共存于中央银行的集权式运行模式所带来的矛盾，它们影响了货币政策传导效果。

冲突与矛盾的根源在于体制性干扰。

应建立功能性金融监管，以灵活、有效的监管新模式，来配合货币政策传导，完成中央银行对宏观经济发展的支持。

在一个转轨时期的金融环境中，货币政策传导与金融监管之间会产生诸多冲突，如何协调并建立两者间的新型平衡关系，是当前金融改革的一大难点。

就此，本文拟从两大冲突与矛盾着手，分析货币政策目标与监管规则的冲突、集权式运行模式的矛盾等方面，来论述建立功能性金融监管模式服务于货币政策传导的问题。

(一)货币政策目标与监管规则之间的冲突传统的货币政策目标是稳定物价、充分就业、促进经济增长、平衡国际收支。

自20世纪90年代中期以来，我国直接调控逐步缩小，间接调控运用不断增多，货币政策的最终目标基本锁定为稳定物价并以此促进经济发展。

应该讲，稳定物价的最终货币政策目标是相当明确的，它根据历史上货币政策传导各环节中多主体的行为取值之和进行政策调整，这是一个变量的概念，是一个多重主体的、多变的集体选择后果。

但是，该货币政策目标经过金融体系的过滤后，则与现行监管规则之间产生极大冲突，这种冲突存在于货币政策传导的渠道之中。

从1991年至2001年，我国证券市场筹集资金近8000亿元，但贷款却增加80000多亿元，其中1999年，非金融部门以银行借款方式从国内金融机构融入的资金为10734亿元，占其总融资量的61％，以债券及股票方式融入的资金为3744亿元，占其总融资量的21％。

这些数据说明国内非金融机构部门的融资仍以间接融资为主，故银行信贷传导仍是我国货币政策传导的主渠道。

那么，为创造健康金融运行环境，服务于货币政策传导的金融监管也就集中于信贷政策的监管，它建立在中央银行一系列政策法规基础之上。

考虑信贷政策作为货币政策客体——商业银行的经营准绳，其对商业银行经营具有巨大影响力，故其具有相对长期稳定的内在特质要求。

于是，为平滑物价变动，中央银行需要连续调整货币政策时，却因信贷政策处于一种僵化的状态，对于货币政策的变动弹性较小，使得中央银行在此之间难以寻找实质性的平衡点。

例如，近年来中央银行不断降息，并通过窗口指导，推动商业银行放贷，特别是对中小企业的贷款投放，但是实践证明，老化的贷款管理办法及严厉的贷款责任人制度，强硬地制约了商业银行的放贷积极性，也制约着中央银行自身的货币政策意图实现，这就意味着我国的金融监管规则无法为货币政策提供坚实的运行支撑。

(二)集权运行模式的矛盾有效的货币政策传导，需要市场化程度较高的金融运行环境，通过金融市场作用于政策客体，对其资产的结构、财富的变动、信用供应的可能及预期产生一系列影响，以达到政策目标。

但是，中央银行的另一种职能——金融监管却因其自身的运行模式，加大了货币政策的社会运行成本，改变了货币政策预期效果。

尤其在我国，金融监管与货币政策共存于一体，即中央银行集权运行双职能，使得金融监管同货币政策传导之间产生内生性冲突。

观察可知，我国的中央银行并不具备决策的独立性，它要服从于政府的各种利益调整要求。

既然中央银行对货币政策不具有独立控制权，其结果就是，金融监管成为中央银行职能的重中之重；特别是在金融市场化水平很低的情形下，消极监管更成为监管主流，这是中央银行损失最小、利益最大的一种选择。

与此同时，金融监管还会受到外部利益集团的干预，更使得为货币政策传导服务的预期监管目标发生扭曲。

所以，在运行载体同质的基础上，集权式的货币政策管理与金融监管使中央银行产生两难抉择，即中央银行为实现货币政策，需要开展积极监管，但却强烈地受制于自身的“成本——收益”比较机制的约束，而转向货币政策配合值很低的消极监管，最终降低中央银行对宏观经济的推动作用。

以上具体表现为两个方面：第一，货币政策管理体制建设乏力，中央银行内部的货币政策推行无法落实。

目前，我国省会城市中心支行负有货币发行调度之责，却没有货币信贷管理之权，两者在一个省区分别由省会城市中心支行和大区行管理，脱节难以避免，实际上这是货币政策职权在中央银行内部的分割与肢解。

但是，中央银行对于内部货币政策执行渠道所存在的组织障碍，至今未予解决。

探究其源，改革管理体制是中央银行集权运行双职能中收益解相对较低的行为取向，中央银行自身没有主动改革的动力。

第二，监管目标模糊化，降低监管效率。

因为货币政策传导集中于信贷市场，所以监管重点也就在于信贷政策的监管。

对此，中央银行出台了许多管制政策，但却会与货币政策产生矛盾。

例如，近期许多地区所出现的个人外汇质押贷款一律禁止的政策，实际上就是为控制外汇持有量，提高人民币的国际地位，也为防止洗钱行为而制定的信贷政策。

但是孰不知，该政策严重制约了个体经济的融资渠道，严重阻碍了商业银行个人消费信贷业务的发展，这明显与中央银行的窗口指导意见相左，可见该项管制政策的真实目的非常模糊。

于是许多商业银行在利益驱使下依然故我，模糊的监管政策更成为“空中楼阁”。

(三)根源分析分析上述货币政策与金融监管的两大基本冲突，笔者认为其产生的根源在于体制性干扰，它栖居于商业银行与企业两个货币政策传导领域。

第一，商业银行领域。

20世纪90年代后期，我国商业银行的市场化经营态势不断显现，制定了公司化治理结构目标，并逐步推进各自的改组上市工作。

但是，其进程是缓慢的。

主要问题在于，首先在官本位下，商业银行无法内生出具有人格化的合格委托人，银行行长是没有委托人的代理人，实质为“内部控制人”，以其为代表的银行管理层虽不拥有剩余收益索取权，但其拥有实质控制权，附加监督机制的缺位，导致商业银行的内部控制现象非常严重。

近年来日益增多的金融大案、要案可为佐证。

因此，商业银行产权制度缺陷必然制约货币政策的贯彻，引发为对付监管而产生的事前的选择与事后的道德风险。

所以，中央银行调控货币政策的主要手段——信贷政策，以及为之配套的监管政策，在经过内部控制人“过滤”后，已发生严重变形。

第二，企业领域。

上文已述，我国企业主要依靠间接融资来进行扩大再生产。

但是，目前大多数企业，尤其是国有企业，因为国有产权的缺位，国有资产所有者的保值、增值要求犹如“隔山打虎”，经过企业内部控制人的“利益求解”之后，最优解趋向于内部人，致使企业对利率变化所带来的成本变动敏感度很低。

同时，在企业对外融资方面，因为企业内部信息的不透明，造成直接融资门槛的提高，间接融资同时出现“惜贷”现象。

于是，企业对于货币政策的变动反应，远未达到中央银行预期目的。

连续多年来的通货紧缩，使得企业对于经济发展前景更持悲观态度，从而在商业银行出现“惜贷”现象的同时，企业也出现“惜借”现象，扩大再生产的步伐放慢，货币政策的作用空间被无形压缩。

综上所述，中央银行调节货币政策，实施金融监管，现行采用市场化的管理手段，但是这些管理手段的实施对象却是“非市场化的受体”，其所有权、控制权的缺陷，导致其不存在理性选择的动机，无法呼应中央银行的各项政策，中央银行的决策基础也就存在决策空洞。

于是货币政策与金融监管亦就各行其道，无法有效统一。

(四)功能性监管是消解冲突的重要途径上述冲突的解决途径有三，分别为体制突破、货币政策传导机制的建设、监管机制重建等。

前两者已有较为成熟的意见，恕不赘言。

在此，本文着重从监管机制重建方面来讨论，即通过改变消极监管方式，建立功能性监管模式，以消解货币政策与金融监管两者之间的冲突，推进货币政策的实施。

正如上文所言，以间接融资为主导的国内金融市场特性，使中央银行配合货币政策的监管方式主要为信贷政策的监管，而这种监管方式是建立在银行单一功能的实施基础之上，它以机构组织为监管界限，淡化了商业银行对应于货币政策的多重功能性反应。

那么，建立功能性监管模式，则可从货币政策的实施目标出发，特别是阶段性目标，以货币政策所要求的效果，反向界定、推动监管的配合功能，完成中央银行对宏观经济发展的支持。

功能性金融监管最先由哈佛商学院罗伯特·默顿提出，在此框架下，金融监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称，政府公共政策的目标是在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构。

相对于传统的机构监管模式，功能性监管的建设及其对货币政策的配合优势主要体现在以下三个方面：第一，功能性监管可以实现金融监管规则与货币政策目标的有效统一。

当中央银行将一系列的监管规则，按照金融机构的各项功能予以分类制定并开展监管时，可以将原有机构化、僵硬的监管条例转化为动态稳定的监管规则，从而实现监管工作目标的相对稳定性，并与货币政策相配合。

例如，当中央银行要实现货币扩张的政策时，在货币政策传导工具的作用过程中，其所监管的对象则集中于各种金融机构的资金释放功能的制度安排，并依此将监管政策以功能模块化的规则形式进行确认，观察金融机构的资金释放机制并实施正面引导的积极监管，实现货币政策调整所要求的监管广度与深度。

反之，当中央银行要实现货币紧缩的政策时，其所监管的对象则灵活调整至各金融机构的资金压缩功能的制度安排。

这样，监管规则依照金融机构的基本功能进行确定，就可避免以往所存在的情形，即无论货币政策如何变化，监管政策都无法有效配合，失去其除防范风险以外的存在意义。

第二，功能性监管可以消除中央银行职能的内生性冲突，降低冲突的成本外溢。

功能性监管所要求的制度安排是，无论中央银行、保监会、证监会，无论国内单独监管，还是跨国合作监管，都应按照金融机构的各项功能，如支付方式的提供、资金集聚机制的提供、资源转移便利的提供、风险控制方法的提供等等，来重组监管机构，重组监管规则，保证监管的组织与执行的独立性，这是实现金融监管的有效供给的根本所在。

由此，金融监管当局可以实现跨机构、跨市场的监管，遵循货币政策的调整需求及各项金融资源的转换系数与货币政策敏感系数，来调节规则，实施监管，从而突破货币政策与金融监管的集权运行模式，使中央银行摆脱两难困境。

第三，功能性监管可以在体制改造的长期过程中，减少银行的“监管套利”行为，有效防范金融风险。

金融体系具有风险的快速传递特性，对其所开展的体制性改造必然是一个长期的渐进过程。

在此过程中，各商业银行极易暴发“监管套利”行为，降低监管效率，消除货币政策的实施效果。

如果建立功能性监管模式，因其所具备的监管广度，以及监管对象的适时灵活性，可以很好地抑制商业银行的“套利”动机。

同时，功能性监管也可解决金融创新给监管提出的新问题，也就是无论金融产品如何日新月异，其功能是基本稳定的，如网上支付与传统支票，都共同发挥资金支付功能；无论传统信贷，还是信贷资产的证券化，都发挥资金集聚与风险分散的功能。