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中国水资源利用面临的问题及原因分析
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3.1 中国水资源利用面临的主要问题
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3.1.1 水资源短缺问题突出
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水资源短缺已成为制约中国经济社会发展和人民生活不断改善的瓶颈。目前，
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干旱缺水的地区已涉及 20 多个省市区，其面积约 500万平方平方公里，占我
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国陆地面积的52%，占全国耕地面积的 64%，占全国人口的 45%。当前中国农业
每年正常用水缺 300多亿立方米，受旱面积达 3—4 亿亩，因旱灾减产粮食数7
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百亿公斤，因缺水给工业产值造成的损失在 1200 亿元以上。在全国 600 多座
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建制市中，有近 400 座城市缺水，其中缺水严重的城市达 130 多个，不少城
市定时供水，居民与职工不得不半夜起床接水；有的城市甚至出现“理发不洗
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头，麻雀喝柴油”的奇特现象。随着人口的持续增长和经济高速发展，工农业
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和人民生活用水将持续增加，水资源供需矛盾将更为突出。据预测[59]，中国
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2030 年需水总量为达到 7119亿立方米，可供水量为 6990亿立方米，届时将
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短缺水资源 129亿立方米，社会发展的巨大压力可想而知；另一方面，目前中
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国的供水总量为 5500亿立方米左右，要达到 2030 年可供水量，平均每年需要
增加可供水量 100多亿立方米，这不仅需要投入庞大的资金，还要解决一系列
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复杂的社会环境问题，任务非常艰巨。
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3.1.2 水资源污染严重
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由于用廉价淡水稀释污水从而达到排污标准成为众多排污企业的惯用伎俩，
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大量未经处理或处理过但仍不达标的废水、污水被直接排入江、河、湖、库等
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公共水体，甚至一些地区陷入“越污染—越缺水—越污染”的恶性循环，另外，
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滥用化肥、农药、水土流失对水资源带来了严重的面源污染。据统计，全国废
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污水年排放总量已从 1949 年的 20多亿吨增加到 2004 年的 693 亿吨，而污
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水处理率仅为 14%。在总长 13万公里的评价河段中，水质为 IV 类及以上水的
污染河段高达 40.6%，全国 90%以上城市水域、50%的地下水和 75%以上的湖泊
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水域均不同程度地遭到污染；50%以上重点城镇水源达不到饮用水质标准。由于
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水资源污染日益加剧，部分公共水体的承载能力被突破，出现严重的水质的退
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化，导致了水资源可利用量的进一步减少，使原本短缺的水资源雪上加霜。
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3.1.3 水资源开发失序
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许多地区存在片面追求经济发展倾向，往往以牺牲水资源环境和持续利用为
代价支撑经济的发展，导致水资源的开采和利用处于无序的紊乱状态，水资源
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被严重透支，北方的黄河、淮河、海河开发利用率都超过 50%，其中海河已近
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90%，远远超过了国际公认的合理限度 40%，打破了整个流域的水资源平衡，河
流水资源的生态环境和再生能力被严重破坏。由于地表水资源不能满足生产生34
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活日益增长的需求，人们纷纷转而开采地下水资源，这一趋势在农村尤为明显，
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甚至出现“越缺水——越开采——越缺水”的恶性循环。水资源的过度开采造
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成地下水位的持续下降，全国形成区域性漏斗 100 多处，面积达 15 万平方公
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里，约有 50 座城市地面沉降，部分原有的水利设施被迫报废，工农业生产成
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本成倍上升，并对人们的生活用水安全造成直接威胁。此外，由于地下水资源
的透支，某些地区已经出现了地下水体被海水或污水倒灌、地表水退出使用、
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湿地水质碱化、湖泊萎缩等诸多问题。
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3.1.4 水资源利用效率低下、浪费现象严重
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（1）农业用水量占全国总用水量的 70%左右，但水资源利用效率普遍不高，
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全国农业水资源灌溉的平均有效利用率约为 40%，而发达国家则达 70%以上；
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在水资源匮乏的西北地区，农业灌溉用水约占总用水量 90%，而平均有效灌溉
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利用率仅为 30%—40%，不足发达国家的一半水平。从灌溉方式来看，农民仍然
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习惯于“土渠输水、大水漫灌”的灌溉方式，新的节水灌溉技术推广进度有待
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加快。
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（2）工业用水的水平明显低于发达国家。中国工业用水的重复利用率仅为50% 50
—60%，发达国家则已达到了 70%—90%，中国工业万元产值平均用水量为 103 51
立方米，而美国是 9 立方米，日本只有 6 立方米[60]。同时不少企业缺乏科52
学的用水观念，供水管道和用水设备因跑、冒、滴、漏等原因损失的水量约占取水量的 15%，个别的竟达到 50%。
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（3）生活用水铺张浪费的现象十分严重。据估算，因居民生活供水管道老化、55
水龙滴漏造成的用水损失达到了总用水总量的 20%。另外，城镇居民生活所用的抽水马桶费水量大，其用水量占到日常用水总量的 40%－50%，加上抽水马桶
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跑、漏水现象严重，全国每年因此浪费的水资源高达 10 亿立方米。
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3.1.5 水资源挤占问题突出
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随着水资源紧张程度的加剧和工业化、城市化的快速发展，由于城市用水和60
工业用水的经济效益大大高于农村用水和农业用水，政府将原本用于农村地区61
的水资源大量的地配置到城市和工业，而忽视了农村、农民、农业的用水公正，而且农村、农民、农业也没有得到必要的补偿，造成严重的社会不公正现象，
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致使部分农村地区的生产甚至生活发生困难，由此造成人们所说的用水“挤占”
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问题。水资源被过量挤占进一步加剧农业水资源的短缺，由于没有足够的水资源，农业可持续发展严重受到威胁。在陕西关中的调查和访谈中，我们发现农
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民在农业灌溉中只能浇“救命水”，而“增产水”和“蓄墒水”并不能得到有效67
保障，甚至存在用污水灌溉的现象，可见水资源的“农转非”已经严重影响到68
粮食安全生产，“农业真危险”可得以窥视。面对水资源短缺的最为弱势、最为69
无奈群体——农民，不得不生产投入的加大：浇地的次数越来越多，井越打越70
深，泵越换越大，从而收入进一步减少，使得城市与农村、工业与农业之间差71
距进一步拉大，这与缩小城乡差距是背道而驰的；农业水资源被挤占间接地危72
及生态安全，因为遭受到挤占的农业用水不得不转争抢地表水资源或大量开采73
地下水资源，以致生态用水被严重挤占，引发了水资源衰减、河流断流、地表
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水水位持续下降以及生态恶化等严重问题。水资源“农转非”虽在一定程度上75
缓解了工业和城市用水紧张的局面，但同时工业和城市的水资源却被大量浪费，76
没有发挥应有使用效率，从而农民群体产生了类似“如果咱们不用，水就被城77
里人和工厂用掉了”的心理，从而在水资源的利用方面，城市和农村、工业和农村产生了非良性竞争和各种各样的社会矛盾和社会冲突。从笔者的访谈和观
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察的情况来看，矛盾和冲突的发生频率、人数规模、持续时间、对抗程度都在80
逐步上升，而且矛盾和冲突还有向其它层面发展的趋势，如果不及早采取有效措施，势必影响到社会稳定。
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3.2 水资源利用困境产生的原因
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3.2.1 自然原因
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3.2.1.1 水资源总量丰富，但人均和单位面积占有量少
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中国水资源总量为 2.8 万亿立方米，居世界第六位，但它需要养育的人口众86
多，面积辽阔，人均水资源占有量约为 2200 立方米，耕地亩均水量越为 1860 立方米，人均、亩均水资源量分别仅达到世界的 1/4、3/4 水平，因而中国仍
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是世界公认的水资源最为贫乏的国家之一。在中国北方地区，水资源短缺问题89
则更为突出，耕地面积占全国的 63.7%，水资源量则仅占全国的 18%，人均水资源只有 700 立方米，低于国际 1000 立方米的重度缺水标准[61]。随着社会
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经济的迅猛发展和人口的迅速膨胀，水需求和耗水量日益增长，水资源难以满92
足中国对水资源的迫切要求，根据 2006 年国际水资源管理学会的研究，2025 93
年中国将有 3.81 亿人口处于绝对缺水的状态。根据《中国 21 世纪议程》估94
计，2010 年全国人口为 14 亿，2030 年为 16 亿，中国水资源将短缺 1400亿95
立方米，人均占有水资源量将减少 1/5，降至 1700 立方米。中国是传统的农96
业大国，水资源的短缺势必决定了中国农业命脉不强、粮食安全受到严重威胁。
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随着人口增长和社会经济的进一步发展，水资源需求量将持续增长，中国的水98
资源将在 30 年内面临将不是短缺而是紧缺，届时，中国的水资源问题将比历
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史上任何时期都要突出，因之而产生的矛盾也将更为尖锐。因此，有效保护和100
节约用水,将是实现社会经济可持续发展的基本国策。
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3.2.1.2 地区分布不均衡
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由于受海陆分布和地形等因素的影响，中国水资源的地区丰枯状况差异比较大，总体状况是由东南沿海向西北内陆递减,呈现南方水多、北方水少。如果按103
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年降水量划分，以年降雨量 400mm 划界，全国尚有 45%的国土面积处于干早、105
少水地带。沿海与内陆，南方与北方水资源的数量相差悬殊，使我国人口、水、土资源在地区组合上极不均衡。例如，长江流域及其以南的珠江流域、浙闽台、106
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西南诸河等四片，面积占全国的 36.5%,耕地占全国的 36%，水资源量却占全国108
的 81%，人均占有水资源 4180 立方米，约为全国平均值的 1.6 倍；亩均占有109
水资源量 4130 立方米，为全国平均值的 2.3 倍；辽河、海滦河、黄河、淮河110
四个流域片，总面积占全国的 18.7%，水资源总量仅相当于南方四片水资源总111
量的 10%；北方耕地占全国的 45.2%，人口占全国的 38.4%，水资源总量更少，特别是海滦河流域更为明显，人均、亩均占有水资源量分别仅为全国平均水平112
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的16％、14%[62]。水资源的这种不平衡分所形成不相匹配的水土资源组合，必114
将影响国民经济发展和水土资源的合理利用。
3.2.1.3 水资源时间分布不均匀
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由于受所处区域气候的影响，中国水资源在时间分配上，无论是年内还是年117
际，降水量和径流量变化幅度都很大，降水量年内分配不均，年际变化大，并118
有连续的枯水年和丰水年交替出现现象，进一步加强了水资源格局的时续不均119
衡性。这种变化一般是北方大于南方。从全国来看，大部分地区冬春少雨，夏120
秋多雨。南方各省汛期一般为 5-8月，降水量占全年的 60%-70%，2/3 的水量121
以洪水和涝水形式排入海洋；华北、西北和东北地区，降水量集中在 6-9 月，122
占全年降水量的 70%—80%。这种集中降水又往往集中在几次比较大的暴雨中，123
极易造成洪涝灾害。中国降水量年际间变化很大，南方地区最大年降水量一般
是最小年降水量的 2-4 倍，北方地区为 3-8 倍，并且出现连丰或连枯的情况。124
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黄河和松辽河在近 70 年内出现过 11—13 年的连续枯水年，也出现过 7-9 年
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的连续丰水年，水旱灾害频繁。水资源在时间上的分布不均匀，一方面给稳定
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的正常用水带来困难，比如，正是用水的春季反而少雨，而在用水量相对较少
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的季节有时又大量降水，导致降水与用水时间上的不协调，给水资源的充分利
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用带来不便；另一方面，过分的集中降水或过分的干旱，容易形成洪涝灾害或
干早灾害，会对人民生命财产造成影响。
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3.2.2 人为原因
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3.2.2.1 水资源管理的良性互动不足
中国的水资源管理是一种自上而下的单向管理，公众参与明显不足，水资源133
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规划、
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配置、利用、保护等方面的决策环节公众很少有机会参与，因而难以保证决
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策方案的最优化。在这种管理方式下，水资源信息流通渠道不畅，水资源管理
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的双方人们也不易从水资源高效利用、合理配置和有效保护等方面找到消除冲
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突、建立合作、达成集体行动的共同利益基点和合作基础，难以形成水资源可
持续发展的社会理念和社会行动。由于公众参与缺位，一些地方性水资源的管139
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理政策公信力不高，甚至使部分人的利益受到损害，往往过分依赖政府强制力
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的方式推行，而不考虑各种水事活动的差异性，不但造成了管理低效，而且产
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生了政府和群众的对抗等不稳定现象。此外，公众由于文化素质不高及思想观
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念落后，参与水资源管理的积极性和主动性不高，在中国广大的农村，农民普
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遍认为水资源管理与自己无关而是政府的事情，在清淤、修渠、节约用水等协
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作行为中，公众自主管理意识和合作能力低下，片面依赖政府，普遍存在“等、
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靠、要”的思想和行动倾向，许多地方灌溉渠道、机井等公共水利设施因维护、
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运行资金匮乏，处于半失管状态。
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3.2.2.2 节水意识不强
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水资源无价的观念在中国根深蒂固，例如人们习惯于把假东西、坏东西、贬150
义地称为“水货”等。人们习惯思想认为:我国有长江、黄河等大江大河，对中151
国水资源的量的认识停留在“取之不尽，用之不竭”的层次上，在主观意识形成“资源无价，可以任意使用”的错误观念，建立在水资源无价的价值观下的152
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人类行为，节水意识淡漠、浪费严重，造成水资源的过度消耗和浪费。甚至在154
一些水资源较为短缺的地区，在用完水之后很长时间不关水龙头的现象比比皆是，一些被访谈者在回答“缺不缺水？”的问题时，毫不犹豫地回答“不缺”，155
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因为在他们看来，只要水龙头拧开就会有水流出，人们节水意识缺乏可略见一157
斑。目前，在农业生产方面，农民对节水的必要性和重要性认识尚不深刻，此158
外现行的政策安排下，也缺乏鼓励人们节约用水的激励机制。在很多地区，农159
业灌溉的方式仍以大水漫灌为主，一些节水的灌溉技术和方式，如喷灌和滴灌160
等方法，以及大棚种植技术等节水措施，较少为农民采用，这不仅是因为农民的节水意识较为淡薄，而是因为采用节水措施的成本和风险都很高，甚至高出161
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农民的预期收入水平或心理承受能力。从而，农民也不会自觉地遵守节水规范、163
选择使用节水的技术和设施。由此看来农民的节水意识的提高尚需政府在政策和资金上进行扶持。
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3.2.2.3 水资源行政管理落后
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现行的水资源配置模式，是计划经济体制下集中管理模式的产物，与现阶段167
的需要不相适应。政府水管部门既是所有者又是经营管理者，在水资源配置方168
面仍以行政命令统一调配为主，不承认水的商品属性，常常是国家养水，福利169
供水，其结果必然造成水资源价格严重扭曲，价格起不到调节供求的杠杆作用，170
过低的水价还造成生态环境的破坏，进一步加剧了水资源的短缺。而水资源的171
公共物品性质，使水资源的开发和利用争相“搭便车”，区域、局部和微观的用172
水主体在水资源开发利用中的短视倾向十分明显。