某某区污泥处置PPP项目-物有所值评价报告
某某市某某区污泥处置 PPP 项目物有所值评价报告
某某有限责任公司二〇一七
年十一月
目录
第 1 章项目基本情况 (1)
1.1项目概况 (1)
1.2项目服务范围 (1)
1.3项目背景 (2)
1.4项目意义 (3)
1.5项目内容 (3)
1.6项目运营成本 (5)
1.7项目操作模式 (5)
1.7.1基本模式 (5)
1.7.2PPP 合作期限 (6)
1.7.3项目公司 (6)
1.7.4补贴机制 (6)
第 2 章PPP 物有所值评价总体思路 (8)
2.1物有所值评价依据 (8)
2.1.1主要政策依据 (8)
2.1.2某某市相关法律法规、规划和产业政策 (9)
2.1.3本项目PPP 有关文件 (9)
2.2项目物有所值评价背景 (9)
2.2.1PPP 模式的提出 (9)
2.2.2物有所值评价的提出 (11)
2.3物有所值（VFM）评价基本思路 (13)
2.3.1评价原则 (13)
2.3.2评价框架 (14)
2.3.3评价对象 (18)
2.4.1科学识别项目风险 (18)
2.4.2PPP 模式风险分配原则 (21)
2.4.3本项目风险分配机制 (24)
第 3 章物有所值定性分析及结论 (26)
3.1定性分析基本指标说明 (26)
3.1.1全生命周期整合程度 (27)
3.1.2风险识别与分配 (27)
3.1.3绩效导向与鼓励创新 (27)
3.1.4潜在竞争程度 (28)
3.1.5政府机构能力 (28)
3.1.6可融资性 (29)
3.1.7项目规模及资产寿命 (29)
3.1.8行业示范性 (29)
3.2定性评分标准 (30)
3.3定性评价结论 (34)
3.4定性评价专家组意见 (35)
3.5物有所值定性评价结论 (35)
第 4 章物有所值定量分析及结论 (36)
4.1定量评估基础条件 (36)
4.1.1测算前提条件 (36)
4.1.2测算原则 (37)
4.1.3测算假设 (37)
4.1.4财务测算模型 (39)
4.2PSC 值的评估 (41)
4.2.1PSC 初始值 (41)
4.2.2竞争性中立调整值 (43)
4.2.4PSC 值测算结论 (43)
4.3PPP 值的评估 (44)
4.3.1股权投资支出 (44)
4.3.2运营补贴支出 (44)
4.3.3风险承担支出 (44)
4.3.4配套投入支出 (45)
4.3.5污泥处置中心运营管理费收入 (45)
4.3.6PPP 值测算结论 (45)
4.4物有所值定量评价结论 (45)
第 5 章结论与建议 (46)
5.1 结论 (46)
5.2 建议 (46)
附件一：专家签到表 (47)
附件二：专家打分表 (48)
附件三：专家意见表 (54)
附件四：专家名单及证明文件 (55)
图表目录
表 1-1 项目内容及规模表 (4)
表 2-1 本项目风险分配基本框架 (25)
表 3-1 物有所值定性评分标准表 (30)
表 3-2 物有所值定性评分结果表 (34)
表 4-1 PPP 模式和传统采购模式基本假设条件一览表 (36)
图 1-1 项目区位分布图 (2)
图 1-2 项目模式示意图 (6)
图 2-1 物有所值定量评估构示意图 (16)
图 2-2 物有所值评价工作流程图 (17)
图 2-3 最优风险转移水平示意图 (22)
图 2-4 PPP 项目风险分配流程 (24)
图 4-1 项目投资效益（财务分析）模型示意图 (40)
第1章项目基本情况
依照财政部关于PPP项目操作的相关政策要求，PPP项目准备阶段应由财政部门会同行业主管部门实施“物有所值评价”。为满足PPP项目规范流程要求，某某区政府委托专业机构编制本报告，对本项目是否适宜采用PPP模式代替政府传统投资运营方式作出评价，供政府有关部门决策参考。
1.1项目概况
项目名称：某某市某某区污泥处置 PPP 项目
项目性质：存量
项目区位：某某市某某区良乡镇南刘庄村东
项目内容：对污泥处置中心进行运营管理
1.2项目服务范围
根据已批复的项目初步设计方案，本项目位于某某区良乡镇南刘庄村东。某某区内的良乡污水处理厂、良乡再生水厂、城关污水处理厂、城关再生水厂、长阳污水处理厂、窦店污水处理厂和阎村镇污水处理厂的污泥产生总量超过某某区污泥产生总量的80%，重点考虑了选址地点与以上各污水处理厂的距离，以减少污泥的转运费用，并降低环境风险。
另外，选择厂址距离最近的村庄——南刘庄村超过300m，周围环境较好，对周边的影响较小。而且选址与两个污水处理厂毗邻，
四周道路交通、供水、供电条件十分良好，对项目的建设及运行非常有利。具体区位见下图：
图 1-1 项目区位分布图
1.3项目背景
某某区积极响应《某某市发展和改革委员会某某市水务局某某市环保局关于通过资源循环利用方式处置污水处理厂污泥有关事项的意见》(京发改文〔2010〕75号)的号召，坚持“因地制宜、技术多元、协同处置、循环利用”的原则，区水务局于2014年1月编制完成《某某区污泥处置工程项目建议书》，并于同年9月获得区发改委批复，污泥处置工程项目正式立项。2015年6月，污泥处置工程初步设计获区发改委批复。
为保障污泥处置工程顺利进入运营阶段，某某区政府《某某区污水处理厂及碧桂园小区市政管线建设专题会议纪要》（第29期）及某某区推广运用PPP模式领导小组办公室召开污泥处置工程协调会议，决定采取政府和社会资本合作（PPP）模式实施本项目。
1.4项目意义
污泥处置工程可将富含有毒有害物质的污泥通过规范的稳定化处理和合理的处置，杜绝二次环境污染的发生，从而降低安全隐患，
减轻环境压力和经济负担，实现污泥减量化、稳定化、无害化。
通过采用PPP模式，可引入具有先进运营和管理经验的社会资本作为运营方，彻底解决某某区污泥处理的问题，消除污泥可能造成二次污染的隐患，更好地促进污水处理厂的长期稳定运行，这对某某区进一步完善污水处理基础设施建设，促进公共环卫事业发展极具重大意义。
因此，本项目的实施十分必要且迫切。
1.5项目内容
本项目主要对某某区污泥处置中心进行运营管理，设计处理量
为120吨/日，拟服务污水处理厂名称及设计规模如下表：
表 1-1 项目内容及规模表
本项目运营应实现污泥减量化、稳定化、无害化的目标。运营工作内容包括：
·对污泥处置中心及相关设备等进行后期运营维护管理；
·对服务的污水处理厂提供的污泥进行达标处理；
·负责污泥处置中心相关设备的更新重置；
·将处理后的污泥进行规范处置。
1.6项目运营成本
项目运营单位成本即为污泥处置中心在运营过程中发生的单位
污泥处置成本，包含燃料动力费、原料费用、工资福利费、维修费
及管理费等。根据初步测算，污泥处置中心的单位污泥处置成本约
为 221.59 元/吨。
1.7项目操作模式
1.7.1基本模式
本项目采用委托运营模式（Operations（操作） & Maintenance （维护），O&M)，通过政府采购程序选择适宜的社会资本方，社会资本方全资设立PPP项目公司，政府方以协议方式将“污泥处置工程运营管理服务”的职责委托给项目公司。区水务局作为区政府授权的实施机构，与项目公司签订PPP协议，履行约定权利义务，对项目全过程进行监管。
项目公司作为本项目委托运营主体，完成本项目相关手续报批，并向政府方支付污泥处置中心运营管理费，开展项目运营管理、更新维护等工作，在合作期满后将项目无偿移交政府方。在约定期限内，项目公司与污水处理厂签订协议，并获得污水处理厂向其支付的污泥处置服务费，以此弥补运营成本并获得收益。污泥处置中心的资产所有权归属政府方，不发生转移。
项目结构如下图所示：
图 1-2 项目模式示意图
1.7.2PPP 合作期限
本项目合作期限约为 15 年（2018 年-2032 年），运营期为 15 年。由区水务局将现有设施移交至项目公司的移交完成日，为项目公司开始运营日，自开始运营日至项目合作期止为本项目运营期，共 15 年，除非合作期提前终止或因特定原因延期。
1.7.3项目公司
项目公司注册资本与本项目污泥处置中心运营管理费成交价格一致，全部由中选社会资本出资。项目公司依法设股东会、董事会和监事会。
1.7.4补贴机制
本项目为使用者付费类项目，政府对项目公司无直接补贴义务，由享受污泥处置服务的污水处理厂与项目公司单独签订协议，并向污泥处置中心支付污泥处置服务费。
污泥处置服务费旨在弥补项目运营成本，覆盖项目运营期间发生的原料及动力费、工资福利费、大修及日常维护费、管理费用等。污泥处置服务费按照污泥处置单价和实际污泥处置量计算得到，并按照项目公司与各污水处理厂签订的合同进行支付。
同时，污泥处置单价引入调价机制，可对由于燃料动力费、原料费用、工资福利费及其他因素的变动带来的污泥处置成本变化每两年进行调节。
第2章PPP 物有所值评价总体思路
2.1物有所值评价依据
2.1.1 主要政策依据
●某某院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通
知》（国发〔2010〕19 号）
●某某院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发
〔2014〕43 号）
●某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导
意见》（国发〔2014〕60 号）
●某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共
服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》
（国办发〔2015〕42 号）
●国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意
见》（发改投资〔2014〕2724 号）
●财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的
通知》（财金〔2014〕76 号）
●财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的
通知》（财金〔2014〕 112 号）
●财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试
行）的通知》（财金〔2014〕113 号）
●财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通
知》（财金〔2014〕156 号）
●财政部国家税务总局《关于印发<资源综合利用产品和劳务
增值税优惠目录>的通知》（财税〔2015〕78 号）
●财政部《关于印发
知》（财金〔2015〕167 号）
2.1.2某某市相关法律法规、规划和产业政策
●《某某城市总体规划（2004-2020 年）》
●《某某市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会
投资的实施意见》（京政发〔2015〕14 号）
●《某某市人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社
会资本合作模式的实施意见》（京政办发〔2015〕52 号）
2.1.3本项目 PPP 有关文件
●《某某市某某区污泥处置政府和社会资本合作（PPP）项目
实施方案》（下简称“PPP 实施方案”）
●《某某市某某区污泥处置政府和社会资本合作（PPP）项目
财政承受能力论证报告》
2.2项目物有所值评价背景
2.2.1PPP 模式的提出
PPP（Public-Private Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础
而形成的相互合作关系的模式。PPP 是上世纪九十年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与私营部门之间的合作方式。
2012 年 12 月，由于大量地方政府债务、项目全生命期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式 10%-20%等原因，财政部出台通知（财预〔2012〕463 号），将盛行多年的 BT 模式叫停。PPP 模式可有效解决公共供给效率低下、政府资金匮乏等问题，各级政府转而关注新常态下的 PPP 模式。
按照 2014 年12 月2 日国家发展改革委发布的《关于开展政府
和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号，下简称“指导意见”）对政府和社会资本合作（PPP）模式的概念定义是：“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”
《指导意见》指出：PPP 模式的适用范围主要为政府负有提供
责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共
服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。
PPP 模式具有伙伴关系、利益共享、风险共担三大特征。按照经营性质可将 PPP 模式分为经营性、准经营性、非经营性三类。
PPP 改革将改变公共资本单一结构的投资困局，对于国家而言是一项能产生上千万亿资本、资金红利的重大改革。当前，我国开展政府和社会资本合作，从中央到地方政府，都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域，参与投资和运营。一方面是以此解决城镇化进程中基础设施和公用事业对资金的巨大需求，一方面为缓解地方政府财政支出压力和债务。
PPP 模式将为基础设施提供重要的资本和专业支持，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。
2.2.2物有所值评价的提出
尽管 PPP 模式在基础设施项目中的实践已经走过十个年头，但很多实践者仍然对 PPP 模式本质的认知存有误区，即将 PPP 模式视作一种融资模式。这也从另一个侧面反映了 PPP 模式产生和发展的最初始动因——融资需求驱动。事实上，PPP 模式的本质是与传统的公共采购模式相对应的一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式，融资只是其某些具体运作模式下的一部分功能。
近年来，“物有所值”的概念在我国 PPP 项目中受到关注，其原因与这一概念在英国诞生时（英国审计署把它定义为“最优化利用可用资源以获取想要的结果”）类似：在促进基础设施领域社会
资本参与的政策背景下，PPP 模式得以广泛应用，公共部门在决定
某个项目采用 PPP 模式进行运作时，更多是出于对政策的响应以及
融资或引资的需要，而非通过理性、客观的比较和评估得出的结论。在此背景下，一些采用 PPP 模式的项目是否能够实现比传统的公共
采购模式更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的资源配置或
更合理的风险分配，成为一个被长期忽视却值得思考的问题。
三年来，在财政部、国家发改委等有关部门政策文件的积极推动下，PPP 的浪潮席卷全国，各省市热情高涨，短期之内推出了超万亿元的投资项目。为了更加规范地推进 PPP 项目，我国结合自身实际并借鉴国外经验，也对实施 PPP 项目设定了一些条件。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金
〔2014〕113 号文）就对 PPP 项目的识别、准备、采购、执行、移
交等全过程提出了具体意见。其中第八、九条规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴
项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论
证的项目，可进行项目准备。国家发改委《关于开展政府和社会资
本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立 PPP 项目的联审机制，从项目建设
的必要性及合规性、PPP 模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”，审查结果作为项目决策的重要依据。此外，财政部《关于规
范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）规范了 PPP 项目合同管理，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214 号）以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）明确了政府对 PPP 项目的采购方式及具体流程，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）以及《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167 号），进一步完善了 PPP 模式文件体系，并明确 PPP 项目支出（如财政补贴等）“分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。”
其中，《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167 号）明确：“物有所值（Value for Money， VFM）评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法”。政府在进行基础设施及公共服务项目采购决策时，只有预期 PPP 模式能带来物有所值，才予以采用，否则就应当采用其他采购模式。
2.3物有所值（VFM）评价基本思路
2.3.1评价原则
本项目物有所值评价遵循真实、公允、客观、公正、公开的原则。PPP 范畴下的物有所值主要是一个相对概念，需要将 PPP 模式与政府传统采购模式进行比较。物有所值评价主要回答是否应当采用PPP 模式的问题，判断采用 PPP 模式的必要性。假设两种采购模
式的效果相同，则比较投入的多少就可以判断哪种模式更能实现物有所值；如果假设两种采购模式的投入相同，则比较所获效果的好坏就可以判断那种模式更物有所值。
本项目在 PPP 模式和政府传统采购模式下所获得的效果一样，即依据同样标准进行污泥处置，评价在两种采购模式效果相同的情况下，比较投入的多少，即政府支出成本净现值的多少来判断哪种模式更能实现物有所值。
2.3.2评价框架
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）要求：在 PPP 项目识别与准
备阶段，财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作；财政部《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167 号）明确：“物有
所值评价包括定性评价和定量评价”，“应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论”。因此，物有所值评价包括定性评价和定量评价。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效
率、促进创新和公平竞争等；定量评价主要通过对政府和社会资本
合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否
降低项目全生命周期成本；定量评价工作由各地根据实际情况开展。
（1）定性评价操作框架
本报告拟通过如下评价指标展开 PPP 物有所值定性评价：
全生命周期整合程度：主要评估在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合；
风险识别与分配：主要评估在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配；
绩效导向与鼓励创新：评估是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持我国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新；
项目可融资性：主要评估项目对金融机构的吸引力；
潜在竞争程度：主要评估项目内容对社会资本参与竞争的吸引力；
政府机构能力：主要评估政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。
围绕上述维度实施物有所值定性评估工作，由项目所在地政府财政部门、PPP 实施机构在专业咨询机构支持下进行。
（2）定量评价操作框架
本项目 PPP 物有所值定量评价基本方法为：在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全