多规合一背景下的区域三大空间划定及管控研究

闫士忠，韩维峥，马超，刘鸿铭

摘要：形成生态、生产、生活三生合理的空间结构，构建统领性的“发展总体规划”是当前“多规合一”研究和探索的重点和难点。本文以长吉联合都市区为研究对象，在经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划和生态保护相关规划的指导下，按照生态、生产、生活三生协调的原则，基于GIS技术，采用单因子分析和多因子综合叠加的方法划定区域生态保护、农业生产和城乡建设三大空间，并进行区域国土空间综合适宜性评价，针对各个空间和等级用地提出针对性管控策略，为构建统领性的“发展总体规划”提供基础依据和发展支撑。

关键字：长吉联合都市区“三大空间”划定管控策略

近年来，“多规合一”工作受到党和国家的高度关注，2013年12月12日至13日习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出：“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。”“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。”“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”。2014年8月26日国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》开展试点的主要任务是，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。

当前国内对“多规合一”的研究集中在不同规划目标、平台、空间和管理等方面的协调，而对“一”研究较少，对整体空间格局研究不足。本文以长吉都市区为研究对象，在经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划和生态保护相关规划的指导下，按照生态、生产、生活三生协调的原则，划定区域生态保护、农业生产和城乡建设三大空间，并进行区域国土空间综合适宜性评价，进而提出相应的管控策略，为构建统领性的“发展总体规划”提供基础依据和发展支撑。

1研究区概况

长吉联合都市区（以下简称都市区）位于吉林省中部地区，主要包括长春市区、吉林市区、农安县、德惠市、九台市、永吉县、公主岭市和伊通满族自治县，总面积28748平方公里。

2014年都市区总人口1182.3万人，GDP6636.54亿元。从地貌类型上看，属于山地和平原的过渡区域，以大黑山为分界线，其西北方向为平原区，以旱地为主，其东南方向为山区，以林地为主；从用地性质上看，城镇用地主要集中在长春市辖区和吉林市辖区内，农村居民用地则均匀

分布在平原区，与旱地呈粘连态势；从土壤类型上看，是世界上为数不多的黑土地带之一，土壤肥沃，但水土流失没有得到有效控制，土壤肥力呈下降趋势。

2研究内容与方法

（1）根据生态系统形成的原动力及人类对其影响程度，从自然、半自然和人工生态系统三方面出发，对区域内各种景观类型归类，划分生态保护空间（林地景观、水域景观、湿地景观、草地景观、未利用地景观）、农业生产空间（农田景观）和城乡建设空间（城镇景观、乡村景观）三大空间。

（2）依托现有规划，基于GIS 技术，采用单因子分析和多因子综合叠加的方法，在对三大空间内的各个要素进行单因子分析的基础上，进行综合叠加确定区域内生态保护空间、农业生产空间和城乡建设空间三大空间的分布范围。

（3）在三大空间划定基础上，进行全域国土空间综合适宜性分析，将三大空间进一步细分为三类六级，为区域空间格局整体统筹和管控提供技术依据和支撑。

图1 研究区范围示意图

3.三大空间划定和综合适宜性研究

3.1生态保护空间的分析和划定

依据《吉林省生态功能区划）》、《长春市绿色依据森林城规划（2013-2030）》、《长春市水源地保护规划（2014-2030）》，将区域自然斑块面积大、生态服务功能高、生态适宜性好的山、林、水域、湿地等自然要素空间划为生态保护空间。它是维护区域生态安全和可持续发展的要素空间，对城市生态系统的影响力最大，是必须严格管控和维护的区域。依据核心生态要素影响程度分别划定林地、湿地和水域空间，进行综合叠加，确定生态保护空间范围。

表1 生态保护空间要素构成表

3.2农业生产空间的划定

依据《吉林省土地利用总体规划（2006-2020年）》、《长春市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《吉林省市土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的耕地和基本农田保护任务，坚持“遵循法规、规范调整，确保数量、提升质量，稳定布局、明确条件”的原则，依据法律规定的划定标准，划定农业生产空间。优先将集中连片、高产稳产的优质耕地划入基本农田保护空间，基本农田保护空间之外的其他农用地作为一般农业生产空间，将两者进行综合叠加，确定农业生产空间范围。

3.3城乡建设空间的分析和划定

依据《长春市城市总体规划（2011-2020年）》、《吉林市城市总体规划（2010-2020年）》，综合考虑城镇建设的影响因素，选取地形地质、灾害、土地利用和重大基础设施4大方面9种因素作为城乡建设用地适宜性评价指标，得到适宜城乡建设用地参评因子分级表，确实城乡建设空间。

表2 城乡建设用地参评因子分级表

区域三大空间划定图

图4 城乡建设用地空间分析和划定图图3 农业生产空间分析和划定图

图2 生态保护空间分析和划定图

图

3.4研究区空间适宜性划定

在三大空间划定的基础上，为了更好地保护生态环境，引导城镇空间拓展同生态本底相适应，通过对水文、地质、地貌、土地利用、资源环境和建设条件6大方面16个因素的空间叠加分析，按照建设的适宜程度，将都市区用地适宜性等级划分成三类六级，并制定相应的管控策略，为区域内城镇空间拓展和产业布局提供基础性的空间指引。

表3 研究区国土空间综合适宜性评价表

4三大空间管控策略

为了指导下一步区域发展总体规划的编制，需要在划定国土空间适宜性分区的基础上，科学制定空间管控策略。

4.1城乡建设空间管控策略

城乡建设空间的主要功能是经济文化支持功能，区内用地的主导原则是引导用地结构优化、完善城市功能、集约节约利用土地。

适宜建设区。可布局各类产业，但应以节约和集约用地为原则，依照规划合理安排适宜建设区内规划建设用地的建设规模和时序。

适度建设区。区外围存在较高的生态环境敏感性，适度建设区内各项建设活动应以保护优质的生态环境为前提，依照规划合理安排适度建区内建设类型和建设强度。产业发展方

向应以发展高端服务业、创智产业、绿色农业以及低碳环保类等产业为主。

4.2农业生产空间管控策略

农业生产空间的主要功能是生物生产功能，区内用地的主导原则是粮食生产。

基本农田保护区。严格控制非农建设占用基本农田，确保基本农田数量不减少、质量有提高、用途不改变。

一般农田区。空间内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地，规划期内确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。

4.3生态保护空间管控策略

生态保护空间的主导功能是环境服务功能，区内用地的主导原则是保护生态环境。

绝对禁建区。应以生态保护为主，严格控制新增城镇建设用地以及其他各类建设活动，在必要情况下允许重大的交通设施、市政设施、必要的旅游基础设施、游赏景观设施、生态型农业设施。

相对禁建区。北部第二松花江防护林带、西部及西北松辽分水岭—长岭—前郭高地风沙防护林带等地区，可发展乡土植物苗木基地、森林旅游、林下养殖等林下产业，带动农村经济发展，形成生态、生产的良性互动。河口三角洲、水库库尾湿地以及人工湿地、主要河流防护林带可建设湿地公园和发展滨水田园经济带等产业，保护恢复湿地水系空间。

5.结语

多规合一的研究应注重对区域整体空间格局的研究，区域空间格局研究要注重对城乡建设空间、农业生产空间和生态保护空间三大空间的统筹和协调，合理调控三大空间的布局和结构，并提出相应的管控措施，才能更好地反作用于多规合一，为其提供依据和发展支撑。

注释和参考文献

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作者简介

闫士忠，助理工程师，长春市城乡规划设计研究院；

韩维峥，规划师，长春市城乡规划设计研究院；

马超，规划师，长春市城乡规划设计研究院；

刘鸿铭，规划师，长春市城乡规划设计研究院。