纯公共物品为什么只能由政府提供

摘要：公共物品是独立于私人物品和商品之外的，其生产和消费不能以市场方

式解决的一种特殊物品或环境，是社会和个人生活的可能性和必要性条件。加

深对公共物品的认识和研究不仅对现代公共经济学理论的发展具有开拓性意义，而且对我们进一步认识市场的局限性、科学界定政府职能和防止政府职能异化

都具有重要意义。

关键词：公共物品；政府职能；政府职能异化

“公共物品”作为经济学的一个专业术语是美国现代著名经济学家保罗？

萨缪尔森（Paul Samuelson）1954年在其《公共消费纯论》（The Pure

Theory of Pubic Expenditure）一文中提出来的。这一概念的提出不仅对现代公共经济学理论的发展具有开拓性意义，而且对我们进一步认识市场在社会经

济生活中的局限性、科学界定政府职能具有重要意义。本文拟就如何全面理解

公共物品的内涵以及公共物品与政府职能的关系问题作进一步探讨。

一、公共物品的内涵

所谓公共物品，从所属关系上讲是相对私人物品而言的，其根本特征在于

它的公共属性。

“萨缪尔森发展了有关‘公共物品’的分析性定义，他把‘公共物品’与

‘私人物品’明确区分开来，并结合到关于市场失灵的理论中。”[1]（P79-80）萨缪尔森的公共物品学说的核心在于，按照新古典模式通常的假定，市场不能

生产充分而纯粹的公共物品。所以，就公共物品而言，市场失灵是不可避免的。在此基础上，美国当代著名经济伦理学家乔治？恩德勒（Georges Enderle）在其《面向行动的经济伦理学》（Action—oriented Business Ethics）一书中

提出，“甚至可更广义地理解公共物品，即把它理解为社会和个人生活及追求

经济活动的可能性的条件。”[1]（82）幻尽管萨缪尔森和恩德勒对公共物品在理论上进行了较为广泛和深入的研究，但我们不难看出，他们对公共物品的研

究还主要集中在经济学领域。笔者认为，公共物品作为一种特殊性质和特殊形

式的社会存在，涉及到社会的各个领域和人们生活的方方面面，是整个人类社

会赖以存在和发展的基础。对这样一个有着特殊意义的物品的认识和研究，仅

仅停留在某一个领域是远远不够的。

我们有必要扩大对它的研究领域，进一步加深对它的认识。

根据公共物品的本质属性，我们可以将其分为两大类，即自然属性公共物

品和社会属性公共物品。自然属性公共物品有阳光、空气等，它们属性比较单一，没有地域属性和阶级属性，属于有机会享受到或依赖它们的一切生命，是

一切生命赖以生存的基础。相对自然属性的公共物品而言，社会属性的公共物

品则复杂得多，公共物品的社会属性通常包含公共物品的政治属性、经济属性、文化属性和社会公益属性。政治属性的公共物品主要是指为国家和公众提供政

治服务的国家机器（如军队、警察、法院、监狱）和部分政府职能。主要表现

形式：为一个国家对外捍卫本国主权，抵御外敌侵略，保卫国家安全和国民生命、财产安全的军事职能；扩大对外交往、加强对外合作、维护世界和平、促

进共同发展的外交职能；对内依法打击犯罪，维护社会稳定和社会公正的专政

职能，在宪法和法律的范围内，充分发扬民主，充分行使人民当家作主的权力

的民主职能等。经济属性的公共物品主要是指政府为社会创造的经济发展环境、对经济进行宏观调控的措施和手段，维持市场秩序、对国有资产进行管理等。

文化属性的公共物品主要是指民族精神、道德风尚、公共教育、科学知识、文

学艺术、文化遗产等。而社会公益属性的公共物品则主要包括社会公益性基础

设施、环境保护、社会保障、公共服务等。

公共物品的二重属性，决定了其生产方式也有两种：自然属性的公共物品

主要是自然界自生自灭的，如地球上的阳光、空气等，它们的产生和消亡是不

以任何人的意志为转移的，更不能靠市场机制来生产和消费。但人类在对这些

物品使用的过程中，也不同程度地对这些物品产生了一些影响，如人类活动所

产生的废气对地球臭氧层的影响就直接改变了阳光对地球的影响，温室效应使

全球气候变暖就是一个典型例子。另外，人类活动对空气的直接污染，也不同

程度地改变了空气的原始特征。社会属性的公共物品的生产则主要由社会，具

体地说是由国家、政府或社会公众来完成的。如政治属性公共物品的生产只能

由国家及代表国家政治利益的相关部门来完成，私人不可能拥有真正意义上的

军队、警察。经济属性的公共物品的生产，同样也只能由政府及其职能部门来

完成。因为任何个人或企业都没有能力，也不可能来维护一个社会的经济秩序，更不可能对一个区域或一个国家的宏观经济进行调控。社会公益属性的公共物

品的生产，原则上也同样只能由政府及其职能部门来完成。但在这一领域，我

们不排除有些热爱社会公益事业的个人、企业或社团不以直接赢利为目的而投

资一些社会公益属性的公共物品的生产，但这毕竟是有限的，因为它不符合资

本运行的客观规律。至于文化属性的公共物品的形成就更是人类长期以来精神

文化生活和集体智慧的结晶。如一个民族的民族精神、一个社会的道德风尚以

及人类在长期的生产、生活中不断探索和总结出来的科学知识、文化艺术等。

即使有些杰出的思想家、科学家、艺术家等为人类文化属性的公共物品的形成

作出了杰出的贡献，但他们的贡献一旦被社会所公认，就远远超出私有的范畴，成为人类共同的精神财富。

公共物品的生产和维护同样需要成本，这种成本具有外部性，即一方面无

法将生产和维护公共物品的成本从公共物品的使用者（或消费者）身上收回；

另一方面公共物品的使用者（或消费者）很容易将这种成本转嫁给纳税人。公