广州市基层社会治理的现状、问题与完善路径

广州市基层社会治理的现状、问题与完善路径

作者：钟晓华

来源：《法制与社会》2016年第21期

摘要广州市在“十二五”时期的基层社会治理方面进行了诸多有益的探索与创新，但是基层社会治理机制建设和工作水平距离广州市改革发展的要求还有较大距离。为此，广州市应当从现有的问题着手，不断夯实基层治理基础。

关键词基层社会治理广州市

作者简介：钟晓华，仲恺农业工程学院人文与社会科学学院助理研究员，研究方向：公共政策。

中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/ki.1009-0592.2016.07.370

夯实基层社会治理基础，是推动社会治理体系与治理能力现代化的有效前提。广州市在“十二五”时期的社会治理创新方面取得了一定的成效，但也存在很多迫待于解决的问题。应当以问题为抓手，继续推进广州市社会治理的完善和发展。

一、广州市基层社会治理成效

（一）推进“一队三中心”建设工作，创建基层社区服务管理的新平台

“一队三中心”包括每个街道一支综合执法队负责行政执法，一个开展“一站式”服务的综合性政务服务中心，一个家庭综合服务中心为辖区内居民提供专业服务，一个综治信访维稳中心集中处理矛盾和化解纠纷。目前，全市132个街道按照管理、服务、执法三位一体的要求，已经全部建成“一队三中心”，基层服务管理体制与运行机制不断细化。

（二）创建幸福社区，激发多元主体共同参与社区建设活力

广州市积极探索“GPS幸福社区”模式，包括多元治理（Governance）、多元参与（Participation）、多元服务（Service）。幸福社区充分吸纳社会组织、企事业单位和社区民众积极参与社区管理。例如，越秀区北京街的盐西社区引导社会资源进驻并培育社区特色项目，并积极发展自治性的内部社区团队，通过党员爱心超市、义工服务集市、社区艺术节、社区餐饮企业长者长寿宴、西湖医院盐运西医疗服务、经国律师事务所法律咨询服务等项目，盘活了社区内外的各种资源，促进了管理服务效能的优化提升。同时，为配合幸福社区工作的开展，

广州市积极建设社区共建共享平台，分别成立居民代表、居民小组长和小区楼长组成的三级议事平台，发挥互联网优势成立Q群、微信群等网络议事平台。

（三）强化居民自治功能，推动基层管理的民主化

一是注重社情民意的信息收集和反馈，建立起“市——区——街”的三级纵向社情民意服务体系，通过入户访谈、发放问卷和社区论坛等途径收集民众的信息和建议，作为政府决策的重要依据。例如，天河区的21条街道、200个社区依托民情志愿服务队定期开展“社区问诊”活动，了解社区群众需求和民众对社区管理意见建议，并逐步完善形成动态化、多层级的社区管理服务体系。二是在14个正在开展整合街道机构人员试点工作的街道推动社区“直选”，实现70%的社区实行直选，70%的选民参加选举，70%的居委会成员由本社区居民担任。三是为缓解居委会的行政事务负担，提高社区自治能力，广州市在1100个社区推行“居站分设”，把“居民自治”和政府行政事务分开。

（四）构建全市“网格化”服务管理平台，提高社会管理的精细化水平

广州市自2012年开始在部分社区尝试开展网格化工作，将社区的公共服务、治安管理、矛盾纠纷处理、人口与计生管理、环境保护等内容都纳入“网格”服务管理事项。六榕街盘福社区在网格化试点过程中，将社区内2295户划分为12个网格，每个网格指定一名专职网格员，通过信息化手段开展网格化服务，实现了社区环境更美、安全隐患减少、服务措施增强，网格化模式也受到社区居民欢迎。在总结推广试点社区经验基础上，2014年广州市将“网格化”服务管理系统在全市范围内铺开。

二、广州市基层社会治理存在的问题

（一）“一队三中心”的职能未能完全发挥

目前，广州市的各个街道都依托“一队三中心”运行，但是，运行效果与预期目标之前的偏差仍然较大。“一队三中心”在制度和职责上还不明晰和规范，例如，部分街道的家庭综合服务中心被定位为“社区活动中心”，场地被规划为“书画室”、“棋牌室”、“舞蹈室”等，家综社工疲于开设创新性、趣味性的常规服务，无法回应居民深层次的服务需求。而且，相应的财政保障机制未能建立，街道无法对人员进行统一调配、经费没有实现统一管理、工作人员的权责划分不够明确。此外，在机构设置方面采取“一刀切”的方式，所有街道都设立1个家庭综合服务中心，这对于辖区内人口密集或面积较大的街道而言，明显存在服务半径不足和服务内容无法全面覆盖的问题。

（二）“居站分设”收效甚微

政府各项管理工作任务不断向社区延伸，致使社区居委会在承担繁重的社会服务工作同时，还需承担大量的行政事务，致使居委会的社会服务功能严重弱化。虽然广州在多个社区推行了“居站分设”，政府与社区的关系得以理顺，但是，社区行政管理和自治管理未能真正实现。社区工作站依然是行政性组织，而作为自治组织的社区居委会在居站并行中都被边缘化。

（三）基层管理机构资源匮乏

随着外来人口的急剧增加，社区膨胀的现象极为普遍，“万户居委”已经成为常态。社区膨胀导致基层社会管理服务的对象、任务、内容越加繁重，然而相应的经费和人员的增设却并未同步。基层行政和自治组织普遍面临着财力和人员紧张的问题，很多事项需要依靠服务收费，编制内的人员也无法满足需求，基层管理机构大多聘用薪酬低、素质参差不齐的临时人员，长期而言不利于社区治理。

（四）特大镇村管理体制严重滞后于发展需要

广州现有特大镇18个，这些镇村普遍存在辖区面积较大、外来务工人员分布密集等特点。但是，特大镇的资源配备依然按照本地户籍人口配置，导致资源匮乏的现象较为突出。同时，特大镇虽然面临管理难度大和管理强度大的问题，但是镇一级的机构设置导致资源和职能机构缺位的现象更为突出，群众的诉求也长期得不到满足。

三、广州市基层社会治理的完善路径

（一）市、区、街合理分权，完善基层治理结构

一方面，要扩大街道自主权。按照重心下移、夯实基层治理基础的要求，整合街道资源，并进一步理顺街道的管理机制。同时，市、区一级政府在将事权下放街道的同时，要将对应的权力、经费和人员一并下放，实现事权、财权与人员相统一、由街道统一管理、统一指挥和统一调配，增强街道的主动性。另一方面，要加快制定与事权下放相关的法律制度，以清晰界定市、区、街政府职能，通过法律手段巩固事权下放的成果。

（二）优化“一队三中心”建设，健全基层综合服务管理平台

一方面，要健全街道综合执法联动机制。进一步明晰街道综合执法与区执法部门联动的工作流程及各自工作职责，完善街道综合执法队与公安、工商、食品药品监督等行政执法部门的联动机制。另一方面，提升家庭综合服务中心服务水平。明确家庭综合服务中心的功能定位，加强经费使用管理和审计监督，建立服务质量评估不合格退出机制；积极引导社会资本和慈善资源参与家庭综合服务中心服务，提升家庭综合服务中心的服务质量；根据辖内住户数合理配置家庭综合服务中心数量，在人员密集、外来人口集中居住的街道增加家综中心数量。