我国农村社区建设的主要模式及其完善的基本方向

. . 我国农村社区建设的主要模式及其完善的基本方向 农村社区建设是指在行政村的地理区域范围内，在各级党委政府的统一领导和民政部门的协调指导下，村党组织和村委会直接组织，通过直接民主和自我管理的方式，依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量，推动农村基础设施、环境治理、社会保障和公共产品体系建设，强化各项公共管理与服务功能,加强农村精神文明建设，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。党的十六届六中全会以后，国家民政部正式决定在全国开展农村社区建设的实验，制定了《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》。截至2009年9月，全国已有11%左右的村庄开展了实验工作，涉及到约1亿农村居民，并形成了许多不同的建设模式。 一、我国现有农村社区建设模式 从不同的视角可将农村社区建设模式作不同的归纳，实际上这些模式可能是相互交叉的。 1. 从农村社区的建置及其边界来看，主要包括以下模式： ⑴ “一村一社区”。这是在现行的村委会的基础上，一村只设立一个社区。该模式比较切合农村现行行政管理体制，村民的认同感比较强，有利于实施村民自治，且没有增加管理层和管理成本。缺点是村委会和社区合二为一，社团力量相对薄弱。该模式由四川省宜宾市率先探索,目前已有226个县市区实行了“一村一社区”的建置，占实验县市区总数的76. 09%，是最普遍的一种模式。 (2) “多村一社区”。这是在相邻的两个或两个以上的村中，选择中心村或较大的村为单位设立社区，形成的农村社区—村委会—农户模式。该模式的优势在于社区服务少了行政色彩、多了专业特色，在一定程度上可以减少资源浪费。但这势必要增加管理成本，且与村民自治的结合度不高。已有45个县市区实行该模式，占实验单位总数的15.15%，例如山东省诸城市。 (3)“一村多社区”。这是在一个村设立两个或两个以上的社区。在一些地方，由于建制村的辖区过大，故在一个行政村内设立多个社区，形成了村委会—农村社区—农户的模式。该模式能促进社区服务组织的发育和成长，充分体现村民的自我服务和管理。但是该模式中的社区实质上只是农村社区村委会下设的小区或服务站（点），故无法发挥社区的发展、建设、管理的功能。已有21个实验县市区实行该模式，总实验单位总数的7. 07%。例如，湖北省远安县在洋坪镇双路村实行的“撤组建社”。 . . (4)“集中建社区”。这是在新规划的农民集中居住的小区设立的“社区”，又主要分为两种：一是农（牧）民聚居设社区。如天津、成都等地支持和鼓励农民“迁村腾地”、“集中居住”；另一种是以甘肃阿克塞县为代表的在人口自然聚居形成的地区设立社区。该县将3个乡镇10个村整合成1个民族新村牧农村中心社区,建立牧农村社区服务中心，下设3个牧农村社区服务站，由此形成全县设立“自然村—社区一中心三站”的社区模式。 2. 依据与城镇的距离，农村社区建设模式分为以下三种： (1) 城市化扩张下的农村社区建设模式，也有学者称之为城郊型农村社区建设模式。它将城郊乡镇政府直接改为街道办事处或“城中村”村委会直接改为居委会社区模式。该模式充分利用城乡一体化的契机，对处于大中城市郊区的农村地区进行社区化建设和管理。例如，深圳全面非营利组织撤销镇政府成立街道办事处,撤销村委会成立居委会。该模式使得城乡社区建设资源得到充分利用，节省建设成本。 (2)“就地城镇化”农村社区建设模式，也称为集镇型农村社区建设模式。它是以集镇为依托,以中心镇、中心村为中心展开社区建设。它主要包括：一是以乡镇政府所在地的小集镇为中心的乡镇大社区模式；二是以村庄合并后的村部所在地或条件较好的自然村为中心的中心村社区模式，例如赣州模式。该模式与农村的城市化道路相一致。 (3)“村民自治”体制下的农村社区建设模式，也称为村落型农村社区建设模式。它是指以行政村或自然村为基本单位展开社区建设。例如，湖北省秭归县杨桥镇各行政村建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”这一新型的农村社区自治组织，实行了村小组社区自治模式。这实质是对“村民自治”的一种内在调整，但未对村委会和社区理事会的职责进行明确界定。 3. 从农村社区体制改革角度,形成了如下模式： ⑴ 村落自组织模式。这是指在没有外部强制指令的前提下，村落社区成员通过面对面协商,自发组织并管理村落社区事务。该模式以自然村落为界，边界和受益主体清晰；以村落民间组织为主要治理主体，以自治和志愿为治理机制，在行政村党组织领导和村民委员会指导下，通过协商民主治理村落社区事务，例如江西省。该模式提升了社区的自治能力，但没有触动长期以来村民委员会的行政化问题，且由于村落社区自组织与村级行政的职责关系交叉，社区自组织功能的发挥受限。 ⑵ 村社合一模式。这是指村委会与社区服务组织成员交叉任职，功能合一的社区模式。建制村与社区空间合一；村“两委”下设社区服务组织，村“两委”成员与社区服务组织领导成员交叉任职；村民委员会自治管理与社区服务职能合一；社区工作者队伍专兼结合，例如重庆 . . 市永川区等地。这节省了管理成本，工作效率较高，但村民委员会与社区服务组织职责不清，人员重叠，导致社区行政色彩浓厚，削弱了社区自治的功能，且社区服务的专业化和效能面临挑战。 ⑶ 村企主导模式。这是指村民委员会、村办企业、社区服务组织成员交叉任职，功能合一的模式。首先，在组织结构上，村民委员会、村办企业、社区服务组织负责人实行“一套班子、三块牌子、交叉任职”。其次，在组织功能上，社区的自治管理、行政管理、服务职能与企业的经营管理没有分开。第三，村级组织是社区建设的主导者。该模式在一定程度上减轻了政府的财政负担；村办企业带动了当地的经济发展，也为农民带来了直接的利益。但村民委员会与村集体经济组织合一的制度安排，影响了村集体经济的健康发展，制约了村民自治的开展。这在江苏省等集体经济较为发达地区较为普遍。 ⑷ 联村建社模式。 这是指介于行政村与乡镇政府之间，以一定服务半径设置社区服务组织，专门承接社区行政事务和公共服务的模式。在多个建制村基础上设置社区,建立社区服务组织和社区党总支，两个组织交叉任职；社区服务组织性质定位为服务农民的平台，主要承接社区行政事务和社区公共服务。这创建于东部沿海经济发达的农村社区和一部分人口密度较大的中西部平原地区，例如舟山市。该模式可以较大程度地整合利用社区资源，但容易制约村民自治。 4.按照政府和社区之间权能关系的不同，社区建设模式可以分为以下三种： ⑴ 行政主导型。在该模式中,基层政府组织是农村社区管理的主体,通过行政手段发挥政府组织社会资源和社会力量的优势,实施对社区资源和社区组织的控制,在短时间内体现出社区建设的效率。但是基层政府对社区建设的各项事宜统包统揽,限制了社会组织的发展和农民的参与,不利于社区自治能力的提高和社区建设的深入开展。在欠发达地区,由于经济发展水平有限,农民参与意识薄弱等原因,农村社区建设可以暂时采取这种模式。 ⑵ 合作型。该模式是由政府对社区进行间接和宽松的干预，政府部门人员与地方及其它社团代表共同组成社区管理机构，社区以自治为主，政府有关部门负责规划和指导，并提供较多的经费支持，由社区内的社会组织履行政府原本承担的部分职能。这利于提高农村社区自治能力，尤其是农村社区的民主选举、自我管理、自我服务的能力，增加了资金投入的来源渠道。在经济发展到一定水平、村民自治得到很好地落实的地区，可以采取这种模式。 ⑶ 自治型。该模式主要表现为农村社区自治组织真正成为社区建设的支柱力量，成为承担 社区公共事务管理与决策的自治性组织。政府与农村社区自治组织共同为农村社区提供资源。该模式使得社区内各种资源不断进行互补，提高了农村社区整合资源的能力。但这对社 . . 区的政治、经济、社会环境的要求较高，是农村社区的发展趋势。在发达地区,经济充分发展，市场机制比较发达，利益和权力多元分化,参与意识强烈，可以采取该模式。目前我国农村社区建设还处于探索阶段，各种模式也尚未完全成型。如从不同的角度对各地农村社区建设进行分类归纳，方便农村社区建设经验的研究推广，也利于其他地区结合本地实际选取适合自身的建设模式。在农村社区建设的规划阶段，应该结合当地社会经济发展、文化习俗环境等,明确社区建设的类型、规模、性质，从而对社区建设有一个明确的定位。上述总结的农村社区建设模式，可以为各地农村社区建设提供定位参考。但由于各地情况不同，每一具体模式都存在如上所说的优缺点和问题，这是应予以特别关注的。 二、完善我国农村社区建设模式的基本方向 尽管各地涌现出了不少“农村社区建设模式”，并且取得了较好的成效，但不论是实践探索还是理论研究，都尚处于摸索阶段。所以，不论是各地选择符合自身历史文化、自然地理、社会经济状况的农村社区建设模式，还是已有社区建设模式的持续深化与完善,都应重点解决以下问题。 1.农村社区建设模式的选择,应充分尊重农民的意愿 在农村社区建设中，必须切实尊重农民的主体地位，让农民非营利组织的各项权利,如知情权、参与权、表达权、监督权等切实得到保障，把满足农民需要作为农村社区建设的出发点和落脚点。农村社区建设要充分考虑农民的意愿，反映当地传统习惯和农民的生活习俗，同时建立和完善农民的利益表达机制,激发农民的参与热情和创新思维。在农村社区规划、建设、管理等各个环节都要听取农民的意见、吸纳农民参与。农民才是农村社区建设的主体，只有充分尊重农民在社会和经济生活中的自主选择，尊重他们的创新成果，才能充分调动农民建设自己家园的积极性，社区建设模式的确立和完善才会成功。现在一些地方出现的部分农民的抵触情绪,乃至过激的行为,虽然原因是多方面的,但缺乏对农民意愿的尊重，缺乏农民意愿的表达机制建设，忽视农民的社区建设主体地位，农民“被社区化”是其主要原因。 2.完善农村社区建设模式,应做到农村社区规划先行，把社区规划与社区管理相结合 农村社区规划是农村社区建设的重要前提，农村社区建设必须坚持从实际出发，规划先行。如以研究和制定规划为基础，明确中心村、行政村的数量、位置和功能定位,按照方便服务管理、尊重群众意愿和集约利用公共资源的原则，通过规划明确不同农村社区的类型、性质、规模，统筹安排农村社区的生产、生活用地，改善农村社区布局，完善农村社区各项公共服务设施，保证农村社区更新的社会效益、经济效益和生态效益的和谐统一，并保持农村社区建设规划的稳定性和连续性。河南省新乡市的农村社区规划有一定的借鉴意义。该市