公共组织学复习资料

公共组织学

公共组织：与私人组织相对而言的，以管理社会公共事务、提供公共服务与产品、协调社会公共利益关系等方式来谋求实现公众的社会价值的的组织。

公共组织与行政组织的关系

公共组织特征：追求的是公共价值；行使的是公共权力；受到的是社会监督；推行的是公共责任；花费的是公共财政。

泰罗的组织理论：1、强调组织的职能性、专业化。2、强调组织工作的计划化、标准化和程序化。3、实行组织控制的“例外原则”。

巴纳德的组织理论：1、组织是一个协作系统。2、组织存在要有3个基本要素即共同的目标、协作的意愿和信息的沟通。3、经理人员的职能。4、权威接受论。5、组织效力和组织效率原则。6. 组织决策论：（1）决策过程（2）决策的来源（3）决策的因素（4）决策原理（5）决策思维7.、系统论述非正式组织

政治学研究途径

政治途径的前提：一、主张政府不同于私人组织，必须对公共组织与私人组织加以区分。二、政治途径强调政治权力的发展、维持和定位。三、代表性是组织公共机构背后的主要力量。政治途径的主要观点：（1）多元主义。即认为组织任务应当是复合而非一元化的或应当同时建立多个不同的组织。（2）自主性。（3）与立法机构的联系。（4）分权

政治途径的特点：第一，它认为公共政策的优劣只能依靠政策的支持或反对而不是通过“成本一效益”来判定，“代表性”，“责任性”等成了公共组织活动的主要价值。第二，它倡导公民参与，以提高行政动作的政治“回应性”。第三，它强调国家动用公共权力来突现公共利益，带有明显“国家行政观”色彩。

法律途径

法律途径的观点：（1）独立性（2）委员会形式（3）替代性争端解决

公共组织的法律途径：

（1）强调公共组织活动的公共性、公正等，公共组织的目的在于最优化地突现公共利益；（2）强调独立性而非科层控制，强调程度的公平和管制而非效率；

（3）强调个人的权利而非团体的代表性，尊重与保护公民个人的基本权力；

（4）权力色彩淡，权力行政、管制行政让位于依法行政、服务行政。

经济学研究途径

瓦格拉法则：随着人均收入的增长，公共部门规模也将增长。瓦格拉认为，导致公共支出规模扩大的原因可归结为政治因素和经济因素。

财政幻觉假说：立法机构能够在政府组织的真实规模上欺骗纳税人。该理论假定，纳税人是按照税收账单的规模来衡量政府组织规模，在纳税人不愿意增加纳税负担的情况下．政府组织如果“能够使纳税人绝对所承受的负担比实际的负担要轻，使受益人绝对提供给他们的公共物品和服务的价值比实际价值要大’’，那么，政府组织规模增长就能超过纳税人偏好的水平。

网络途径：网络是两个或更多的组织，为了解决共同问题而建立合作伙伴关系的一种联合。它是相互选择的伙伴之间的双边关系，是建立在相互和多方向信息交换、资源共享的基础上，网络化包含着相互信任与合作，“信任与合作是网络的核心机制”。

网络途径的重要性：(1)公共行政中许多问题必须通过机构之间的协作；

(2)网络使复杂事务的政策执行成为可能；

(3)政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的；

(4)必须努力使各种联系制度化；

(5)跨部门管理的需要，如交通管理者面临着残疾人权利保护问题，而不仅仅是交通效率问题。

韦伯的科层（官僚制）组织理论：1、官僚组织是最理想的组织形式，“纯粹的官僚制度可使组织的精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、对人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少”等方面都达到最佳的状态；

2、组织必须按照明确的分工和自上而下的等级系统来构建；

里格斯行政生态理论：里格斯区分了三种行政生态模型：

融合型——传统农业社会的行政组织模式；

棱柱型一一由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织模式；

衍射型——高度发达工业社会的行政组织模式。

公共组织与私人组织的异同

公共与私人组织的类同：1、环境的类同（开放的系统）2、结构的类同（基本形式是科层制）3、管理的类同（管理的一般职能）4、角色的类同（为人类的社会的繁荣和发展作出应有的贡献）

公共与私人组织的差异：（1）政府控制与市场支配的差异（2）所有权和资金支持的差异。组织可以是政府或者私人所有。它们可以通过政府渠道获取大部分的资金，将这两种要素以不同方式组合，就产生四种结果：第一，公共所有并使用公共资金的组织，如政府；第二，公共所有但由私人提供资金支持的组织，如美国邮政管理局和政府经营的公益事业；第三，私人所有但由政府资金支持的组织，如某些与国际息息相关的公司，它们主要通过执行政府的采购合同获取资金；第四，私人所有并且由私人提供资金的组织，如超级市场。（3）经济权威、政治权威以及所谓的“公共性”的差异（4）交叉所有权、资金来源和社会控制模式的差异导致的不同组织类型。（5）环境、交易和程序方面的差异（6）环境、结构、管理、角色方面的差异。第一，公私组织环境的差别：政治市场与经济市场。外部政治力量和政治实体的制约。第二，公私组织结构的差别。第三，公私组织管理的差别。第四，公私组织角色的差别：政府是公共物品的提供者。政府是宏观经济的调控者。政府是外在效应的消除者。政府是收入及财产的再分配者。政府是市场秩序的维护者

公私组织异同比较的意义： 1. 公共管理与私人管理的通约性问题。“所谓公私管理的通约性问题，指的是公共部门和私人部门的管理技术、手段和方法，可以相互适用在各自的管理情景中。”公共组织借用私人组织的方法、技术；私人组织借用公共组织的方法、技术。2. 公共管理与私人管理的替代性问题。所谓公私管理替代性就是指公共管理代替私人管理或者由私人管理代替公共管理，即二者在多大程度上可以相互替代。事实上，其实质也就是如何处理政府与市场、政府与社会的关系问题。3. 公共组织与私人组织的相互影响

公共组织行为的内涵：指的是在一定的社会制度下，公共组织在管理社会事务、提供公共产品或公共服务、协调社会公共利益等过程中，受内源性或外源性的刺激而作出的反应，以实现公众的社会价值和组织目标而作出的反应。

公共组织行为的特征：(1)公共性，公共组织行为主体的公共性；公共组织行为主体价值观的公共性；公共组织行为发生领域的公共性。(2)公益性，公共组织行为目标导向的公益性；对公共组织行为价值评价的“公益性”；公共组织行为结果的公益性。(3)源法性，公共组织行为主体资格的源法性；公共组织行为行为规范的源法性；公共组织行为结果的法的责任。

(4)功能性，公共组织行为主体的组成功能；公共组织行为实现的对内功能；公共组织行为实现的对外功能

个性差异管理：一、管理方法上：1、安排员工工作时，坚持使工作适合于人、使人适合于工作的原则，尊重个人的兴趣、能力、性格和选择；2、在使用人、提拔人时，坚持用人之

所长、避人之所短的原则，以收人尽其才、才尽其用之效果；3、在管理、教育、培训员工时，坚持区别对待、因材施教的原则，不搞“一刀切”，以充分调动每一个员工的主动性。

二、量才使用，能职相称。①正确鉴别员工的能力、类型。②按能力大小安排相应的职位。

③发现能职不对应者，应果断调整，该升的升，该降的降。三、用人所长，避人所短。四、区别对待，因材施教。首先，对不同需要、不同动机的人采取不同的激励办法。其次，对不同气质、性格的人采取不同的思想教育方式。最后，对不同类别的员工采用不同的监督控制方法。

影响群体行为绩效的主要因素：1. 群体的规模和群体内的人际关系。（1）群体大小与领导行为的关系；（2）群体大小与成员之间的凝聚力及满意度；（3）群体大小与生产量；（4）群体大小与决策参与。2. 群体的士气与凝聚力，士气是提高生产效率的重要条件之一，士气高就能充分发挥群体成员的主动性，在其他条件不变的情况下提高生产率。4. 群体的行为规范、压力与从众行为。群体规范是指为了保证群体活动的正常进行，由群体内各成员公认并遵守的行为准则。群体压力指已成型的群体规范对群体成员的行为产生一种无形的心理压力，促使成员与群体保持一致。

预防和引发冲突的基本策略：（1）设置超级目标（2）找出共同的“敌人”（3）加强沟通和交流（4）组织重构（5）求助于外在力量

自矫机制实现的途径与方法：1. 学习2. 塑模3. 规制4. 监督5. 强化6. 创新

权力：权力通常指的是一种影响他人行为的力量，或一种让某事或某行为以你想要发生的方式发生的力量。权力的实质是对他人行为的控制。

权力与权威：马克思韦伯认为权力涉及到强力和威胁，而权威是权力的子集。在概念的范围上权威较窄，它不需要实施强力。权威是由于一个人在组织层级结构中所处的位置而具有的正式权力。在一个权威位置上的管理者发出的指示或命令必须得到执行。1．它归属于一个人的位置。个体具有权威是因为他所处的位置，不是因为任何其他个人特点。2．它被下属接受。处于合法权成位置的个体行使权威．能够得到服从，因为他具有法定权利。3．权威是垂直行使的，在一个组织的层次中从上至下地运行。

权力行使的原则：1. 守法原则，守法原则要求在权力的行使中反对两种现象：①以权代法；

②滥用权力。2. 谨慎原则，谨慎原则要求在权力的行使中坚持两个不要：①不要炫耀权力；

②不要玩弄权术。3. 效用原则，效用原则要求在权力行使时首先要把握时机；其次，效用原则要求在权力行使时注意方法的运用；此外，在某种情况下，非职位权力的运用可能可以取得比职位权力运用更好的效果。4. 责任原则，权力的行使还应当遵循责任原则。权力通常是与责任相连的。拥有什么样的权力就应当承担什么样的责任，我们通常称之权责相称。拥有权力而不承担责任往往会导致轻率用权，甚至滥用权力。

权力行使的技巧：1. 塑造权威形象。提高领导者的感召力包括人格感召力和职位感召力。同时还要注意以下几个方面：①作为领导者，要有尊严，并包括某种程度的神秘性；②与下属保持一定距离；③表里如一。2.授权。有效的授权要注意以下几个方面：（1）授权要恰当。这里的恰当首先指的是授权范围要恰当；其次，人选要恰当；此外，授权者和被授权者两者的关系要恰当。（2）授权的同时要加以控制。正确的授权不是授权后放任不管，而是对下授的权力具有某种程度的控制；其次，要让授权对象在获得授权的同时，承担行使该权力相应的责任，从而减少自身对授权控制的负担；再者，授权的控制有助于防止下级的越权行为。（3）防止反向授权。所谓反向授权，指的是下级将本来应该由其拥有的权力和承担的责任推给上级，也即通常所说的把应该由他自己处理的矛盾和问题交由上级处理。

玩弄政治的方式：叛乱游戏；镇压叛乱游戏；主办者游戏；联合体建立游戏直线管理者与参谋专家的游戏；通风报信游戏

组织道德战略建设的途径：（1）从上到下进行整合。（2）通过规章来确定道德。（3）把道

德规则融人组织所有的职位中，使其制度化。（4）形成一种健康的组织文化。

政府组织规模内涵：是指在一定政治、经济、文化等现实条件下，以政府职能为基础，由政府机构及其工作人员数量、政府行政行为成本共同决定的政府活动范围。政府组织规模包括内在规模和外在规模。

穆勒认为政府组织规模扩张的原因：一是政府作为公共物品的供给者和外在效应的消除者；二是政府作为收入和财富的再分配者；三是利益集团的存在；四是官僚制和官僚机构的存在；五是财政幻觉的存在。

政府组织规模过度扩张的危害性：1．形成“官僚主义”组织文化。

2．增加行政成本。（1）政府组织规模越大，管理费用越多。（2）政府组织规模越大，行政协调的成本就越高。（3）缺乏效率比较参照是造成行政成本过高的深层次原因。（4）不合理的体制造成行政成本过大。（5）政府组织规模越大，“寻租”现象就越有可能发生。

3. 影响政府组织行政能力。首先，由于政府组织规模的过度扩张，政府组织开支增加会诱发大量财政赤字的产生，从而加重社会和公众的经济负担，并最终导致经济管理能力特别是维持税收和保持公共财政收支平衡能力的低下。其次，政府组织规模的过度扩张会降低政府组织的行政效率。最后，政府组织规模过度扩张会造成社会中介组织的萎缩。

影响政府组织规模的主要因素：（一）影响政府组织规模的内在因素

1. 政府组织职能规模。政府组织职能规模是指政府组织在一定时期内对社会所承担的职责和所担负功能的多少。职能规模的大小主要取决于政府组织对社会公共事务实施管理的范围、数量以及这些事务本身的复杂程度。在其他条件确定的情况下，政府组织对社会公共事务进行管理的范围越大，社会事务数量越多，社会事务越复杂，政府组织规模就越大；反之，政府组织规模就越小

2.政府组织权力规模。政府组织权力规模是指政府组织权力在整个社会权力体系中所占的比例和分量。权力规模的大小主要取决于国家与社会权力的划分状况。政府组织在整个社会权力划分体系中所占的比例越高，政府组织的规模就越大。因为政府组织控制和管理社会的权力越多，就意味着行使权力的政府组织机构及其公务人员数量必然要有所增加。

3．政府组织机构规模。政府组织内设机构既是政府组织的愿景、使命得以顺利实现的物质载体，又是保证政府组织足以正常运行的前提条件，没有内设机构，政府组织就成了无源之水、无本之木。但是，政府组织机构的数量越是庞大，就意味着政府组织规模越大

4．政府组织公务人员规模。公务人员规模直接影响政府组织规模的大小和财政支付状况，并间接影响着政府组织的能力水平。

5. 政府组织行政效率水平。政府组织行政效率是政府组织在从事行政管理活动中所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间等要素之间的对比关系，政府组织的行政效率与行政过程中的各种耗费成反比关系。

（二）影响政府组织规模的外在因素

1．文化因素。由于东西方文化在传统习俗、伦理观念、价值形态、行为习惯等方面存在着显著差异，必然会引起东西方国家政府组织的职能、权力范围、结构形式等方面的诸多差异，从而导致东西方国家在政府组织规模理念及其实践上具有不同的评价标准和衡量准则。2．政治因素。政治因素对政府组织规模的影响主要反映在：以国家的政治制度、政党制度、法律制度等为核心内容的政治因素，制约甚至决定着政府组织机构的设置及其职责范围，决定着政府组织行为的作用方式和活动范围。这是由于政府组织体系一般都要执行政治系统的决策和方针，从而使其自身也成为国家政治的重要组成部分。

3．社会因素。影响政府组织规模的社会因素主要表现为“阶级结构及变动性，社会作用的明晰度，社会组织的性质及社会制度的发展”，它们从不同方面不同程度地影响政府组织规模的大小。

4．科技因素。新科技革命尤其是现代信息技术的发展和应用，深刻地影响着政府组织的结构、职能、行为方式及其行政方法和手段。

5．经济因素

6．地理、人口以及公务数量因素。

政府组织适度规模的构建原则：（一）实事求是原则（二）系统性原则（三）动态创新原则（四）法治一致原则（五）精干高效原则

国际上公认的衡量政府组织适度规模大小的标准有三个主要指标：

财政预算指标——即财政预算占GDP的比例；

政府就业指标——即政府就业人员占社会就业总人数的比例；

人口指标——即公务人员、政府支薪人员与社会总人口的比例或与辖区人口的比例。

构建适当组织规模的途径：（一）真正转变政府组织行政理念1. 角色愿景：从“划桨”到“掌舵”；2. 职能重点：从管理到服务；3. 职能范围：从无限到有限；4. 运作过程：从封闭到透明；5. 内部管理：从刚柔分离到刚柔相济。

（二）准确定位政府组织职能 1. 职能结构合理化2. 部分职能社会化3. 权力职责规范化4. 行政能力高效化

（三）完善政府组织适度规模的约束机制。1. 完善编制立法约束机制，控制政府组织机构和公务人员数量；2. 完善财政约束机制，控制政府组织行政成本；3. 完善竞争激励机制，提高行政效率。

激励相容——组织效能的前提：在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”。

公共组织的效能：是指公共组织在内部组织活动和外部组织活动过程中实现的绩效和功能。公共组织的绩效是就公共组织利用组织资源的经济、效率和效益等方面进行评价，公共组织的功能则是就公共组织在国家、市场和市民社会诸领域的作用和意义等方面进行评价。

组织效能：是指在一定环境条件下，组织在有效地实现组织目标、不断提高组织成员满意度过程中以及促进其自身可持续发展所具有的能力与潜能。

高绩效组织的特点：可行的公共组织目标体系；合理化的权责结构体系；人性化的人事管理范式；较高的灵敏度和创新能力；建立在绩效评估基础上的内部竞争；相对充分的外部竞争影响公共组织效能的因素：1. 结构性因素2. 管理模式因素3. 人员因素4. 物质技术因素5.环境因素

提高公共组织效能的途径：一、战略途径

1. 深入贯彻落实科学发展观；

2. 深化政治体制改革，发展社会主义民主政治；

3. 树立社会主义核心价值观和强化对国家认同感；

4. 推进经济体制改革，确保小康社会的实现

5. 全民发挥“思想库”作用

6. 以改革创新精神全面推进党的建设

7. 以“全球化”的思维打造服务型政府。

二、战术途径 1.转变职能、理顺关系2.探索创新，优化结构3.加快行政体制改革，建设服务型组织4.管理创新，以人为本5.细化过程，树立服务意识

公共组织变革的阻力与动力

阻力：信息沟通渠道不畅，导致误解而产生的阻力；利益重新分配和调整产生的阻力；

变革成本方面的阻力；变革不确定性方面的阻力；习惯性的思维定势引起的阻力。

动力：外部环境的动因；行政职能的动因；目标和价值观的动因；人事的动因；科学技术进步的动因

公共组织发展的含义：公共组织发展是指公共组织人员在对未来社会发展趋势进行科学预测的基础上，全面应用管理科学的知识与技术，有计划地变革与发展组织的战略、结构、技术、

人员和文化等，以提高公共组织效能的过程。

公共组织效能评估的内涵：公共组织效能评估是指评估者依据一定的评估目标和评估原则，采用适当的评估方法，对公共组织的“价值与作用”、“数量与质量”进行评价、判断和预测的活动。

官僚制是否对所有公共部门都不适合？即官僚制是否将被抛弃与突破？

公共行政学发展史上的新公共行政学范式、民主行政范式和新公共管理范式，都在一定程度上否定传统范式的组织基础——官僚制，尤其是20世纪末所兴起的新公共管理范式，对官僚制的否定影响最大。由于公共组织具多样性和差异性，这些特征意味着官僚制虽不适于所有公共组织，但它仍是公共组织的主导性结构。

首先，现实中的公共组织所具有的典型官僚制结构特征，如合理的专业分工、层级节制的权力体系、组织管理的非人格化、依照规程办事的运作机制等，根源于公共组织的性质、它在政治系统中的地位和社会环境对它的要求等，只要这些方面不发生根本性的变化，官僚制仍是能够与这些方面相适应的组织结构形式。其次，官僚制所具有的包容性与伸缩性也决定了其作为公共组织主导结构的长久性。纯粹的官僚制结构的公共组织根本不存在，现实中的公共组织结构中都融进了分权、参与等因素，同时也变得越来越具有弹性——不再有严格的部门和层级界限；另外，其他组织结构形式也在公共组织内得以存在。

承认官僚制作为公共组织的主导结构具有合理性，但并不否认公共组织的官僚制结构确实已经并且存在一些问题。可以说，官僚制并非最优，但它是权衡比较后的次优，也可以说是现代社会的公共组织不得不选择的结构。公共组织所存在的弊端与问题，有时其根源不在于官僚制的结构，而在于其没有市场竞争等原因。