第2章 古德诺的政治—行政二分法 - 副本
Goodnow27s Politics and Administration古德诺政治与行政二分
The further statements of Wilson’s administrative theory
These two functions of government may for purposes of convenience be designated respectively as Politics and Administration. Politics has to do with politics or expressions of the state will. Administration has to do with the execution of these policies.
Harmony between the expression and execution of the state will
Moderate centralization of administration American’s way-Party regularity Governmental system reform
政治与行政_古德诺
第一章国家的主要功能●以往研究误区：只考察法定的正式政府组织法外的制度也决定政府体制的特点抽象的人性决定国家实际政治体制的相似性●对国家活动的划分：表达意志、执行意志两者区别与民治程度成反相关对司法权力的拆分：否定三权分立学说表达意志机关与执行意志机关职能的侧重与交叉●执行意志的机构分为三种：司法机构、执行（高级行政）机构、行政（管理）机构司法结构因出现分化而被学界单独划分●关于表达意志的职能被称为“政治”，与指导和影响政府的政策相关关于执行意志的职能被称为“行政”，与这一政策的执行相关（行政机构不仅限于执行，同样可以影响政治）第二章政治的功能●分权原则不能作为任何具体政治组织的基础，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致为了求得这种协调，必须在政治机构与行政机构的独立性中牺牲其一●民治政府要求行政机构服从于表达机构。
换言之，政治与行政不可能分离，政治必须对行政有一定控制。
为了防止政治在具体细节中影响行政，必须将影响限制在法外在美国，政党保证了政治功能与行政功能的协调●在无成文宪法的国家，只能由政治机构直接承担对行政机构的控制故英国议会承担了这一控制：内阁对议会负责●综上，政治功能首先与表达意志有关。
其次与执行意志有关●政党体制已变得非常重要，足以对政府体制施加影响在美国，政党已逐渐为法律所承认●应当将政治对行政的控制扩展到二者协调为止如果超过了这一限度，就会损害政府的民治性和行政的高效率●然而，政治机关总是倾向于过度控制因此，必须保证行政机构的独立性（如英国政府体制的基本原则是：除非得到某些制定行为规范机构以外的机构赞同，任何行为规范，及任何国家意志的表达均不得贯彻）第三章中央与地方政治●所有国家都是由一些地方政治共同体组成的，而这些地方政治共同体有着与整体国家不同的需要国家与地方的活动范围必然发生冲突：国家拥有决定权可能导致集权政府，地方拥有决定权可能导致国家解体●地方自治体制：国家意志的表达委托给中央的一个机关，而地方政治共同体运用执行权力改变国家意志行政集权体制：国家意志由地方表达，而通过执行机构行使中央对地方机构的控制：由中央选举或受中央控制的官员执行地方的政策。
政治与行政二分法.doc
读《政治与行政二分法》有感一、古德诺阐述的政治与行政二分法1、政治与行政的功能从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政。
古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。
因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
执行国家意志的功能古德诺称之为行政。
在他看来，行政既是司法的，又是政府的。
由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。
因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。
古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。
古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。
而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。
古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。
2、政治与行政的协调古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。
古德诺的政治与行政
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径 的探讨
• • • • • 1、协调的道路之一：政治对行政的适度控制 （1）政治必须取得对行政的某种程度的控制基础。 控制方法： A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责； B、通过法外途径——如政党体制——实现的。如美国， 这种控制就是由政党来完成。 • （2）政治对行政的控制必须有一定的限度。 • 问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的 恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。
• 因此，在所有的政府体制中都存在着两种 主要的或基本的政府职能，即国家意志的 表达职能和国家意志的执行职能。在所有 的国家中也都存在着分立的机关，每个分 立的机关都用它们的大部分时间行使着两 种职能中的一种。这两种职能分别就是： 政治与行政。
• The function of politics，it has been shown， consists in the expression of the will of the state ． Its discharge may not，however, be intrusted exclusively to any authority or any set of authorities in the government. Nor on the other hand may any authority or set of authorities be confined exclusively to its discharge. The principle of the separation of powers in its extreme form cannot，therefore, be made the basis of any concrete political organization． For this principle demands that there shall be separate authorities of the government，each of which shall be confined to the discharge of one of the functions of government which are differentiated ． •
古德诺的_政治_与_行政_对政治与行政二分法的再认识
维尔认为威尔逊和古德诺等人确实尽其可能地抨 击了纯粹分权学说，认为其在知识上无法辩解且在实 践上无法运作。但他们的著作还可视为一种热情的努 力，既重新解释先前的立宪主义，以保护他的许多价 值，办法是将先前的立宪主义纳入一种现实且现代的 政府哲学。这些人没有一个人主张绝对主义。他们的 著作几乎不可避免的成为对权力划分以及统一问题的 重新阐述。 # 6 % （)$76）维尔认为威尔逊虽诉诸 ’ 崇拜 ( 英国 的政府模式，但其意并非要推进一个立法至上的纲领， 而是要强化执行权并在国会和执行部门之间恢复那种 在他看来已失落的平衡。这种失落的平衡就是威尔逊 在其《国会制政府》中对美国宪法在实践中的状况的一 种表述。既他 ’ 威尔逊 ( 认为美国的国会已经进入了行 政管理的枝节之中，已把政府的一切实质性权力握在 手中，并已上升到了支配那些所谓的同等部门的地位。既 所有的有效权力都被集中到了代议机关中了。# 6 % 威 （)$7"） 尔逊认为在美国，分立执行机关和立法机关意在保证 政府各部门的独立，而实际上却导致了他们的各自孤 立。美国宪法对权力的分配导致了不符责任并使得国
古德诺
政治对行政的适度控制
在这里古德诺强调的是政治对行政的控制,因为只有这 样才能保证行政机构代表了国家意志。 但他同时也强调这种控制应该是适度的,因为一旦超过 了适度的范围,这种控制反而会损害国家意志——因为 在这种情况下,“行政功能的行使就不会致力于执行一 种已经表达出来的国家意志,而是为了一个政党或社会 阶层的利益,致力于左右国家意志的表达”。
（二）对政治与行政应如何协调的途径的探讨
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政 府体制的改革 美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳 入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为 进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时， 美国应更多地采用公民投票之方法。
三、简评
在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一 步的阐释； 着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这 种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点 都较为深刻。总体上看，古德诺的行政学研究 与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站 在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集 中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思 想原则。
“在国家和地方政治共同体之间存在冲突 的问题上,地方政府往往倾向于牺牲国家 利益,它使国家意志的执行即使不是不可 能的,也是非常困难的” 。
行政的适度集权
古德诺认为，美国的分权虽然有其可取的一面，但也 存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与 行政的失调。他认为，中央与地方的这种分权，造成 了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出 现了问题。
（一）对政治—行政二分法的进一步阐释
① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一 种误解。这种误解认为：一种政府功能只存在于一种 政府机构之中。 ② 第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形 式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一 原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使 一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却 要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
政治行政二分法
政治行政二分法第一部分导论在人类历史进程中，曾经有过复杂的管理模式和完善组织结构，但是公共行政学作为一门独立的学科而存在仅仅有一百多年的历史。
1887年美国第28届总统威尔逊在政治学季刊上发表的《行政学研究》被认为是近代行政学发展的里程碑，吹响了行政学独立的号角。
一百多年来，无数行政工作实践家和行政理论工作者从不同的角度对行政学研究提出了自己的见解。
各种理论观点相互攻击同时又相互融合，时至今日也没有形成一种被大家所普遍接受和认可的理论，甚至关于行政学是否可以作为一门独立学科也争论不休。
不同理论交替出现，理论的变迁是否有一条逻辑主线？笔者的答案是肯定的，这就是政治行政二分法。
应该如何认识、评价这条主线，这就是本文的研究的出发点。
在行政学发展的一百多年里思想的转变不仅仅发生了一次，几乎每过几十年甚至十几年就有了新思想的出现。
德国学者雅斯贝尔斯在《历史的起源与目标》一书的序言中曾经说过：“人类依靠轴心时代所产生的思考创造一切而生存，每一次新的飞跃都要回顾这一时期，并被他从新燃起火焰。
”行政学是否有过轴心时代，轴心时代的轴心是什么？笔者的答案仍然是——政治行政二分法。
每一次理论的创新都不可避免的回到政治行政二分法。
新理论首先要面临的理论假设就是政治和行政是否可以区分，也就是如何看待政治行政二分法理论。
根据这样的思考笔者斗胆地将西方行政学说的历史分成了政治行政二分法提出和行政学初步建立时期、对政治行政二分法进行反思的时期、政治行政整合时期这样三个阶段，因此政治行政二分法是我们了解西方行政思想的重要理论工具。
尽管在行政学发展过程中关于抛弃政治行政二分法的理论层出不穷，但这在一定程度上说明行政学的发展一直没有摆脱她的影响。
通过分析笔者认为：西方行政学研究一直追随政治行政二分法所确立的基本框架，因此对政治行政二分法的理解可以帮助我们更好地借鉴西方行政管理理论，这是本文研究的一个意义。
关于行政学研究的方法威尔逊曾经说：“正是上述已划分清楚的行政和政治的区别界限，使得在行政学领域使用比较的方法是可靠的”同时他还论证了行政学研究必须与各国的历史相结合，使用历史研究的方法。
浅析古德诺“政治与行政”二分法
浅析 古德 诺 “ 政治 与行政＂ 二分法
陈 囡 因
摘要：行 政 管理的 思想 古而有之 ，对 于行 政管理 与政 治的 关 系，一 直是 学术界 悬而未决 的争论 的 问 题 。通过 阅读古德诺 的 《 政 治与行政 》一书 ，本文发 现古德诺 对于政 二者对立起来 ，而是通过政治与行政的协调 来实现行政管理的 民主与 高效。
关键词 ：政 治 与 行 政 二 分 法 ； 关 系
古德诺 的 “ 政治 与行政 ”二分法 中，古德诺认为要实现 民治政府 的 目标 ，就要 罔家意 志 在 政治 学科 和 行政 管理 学科 领域 中 ， “ 政治 与行 的执行机关服从表达机关 。对此古德诺给 出的解释是 国 政 ”二分法一 般认为最先是 由美 国的威尔逊提 出的 ，古 家意志 的表达机关更能够代表人 民。另外 ，他还 为实现 德诺 不但继承 了威尔逊 的二分法 的观点 ，而且还对这个 政治与行政 的关系协调提 出了 自己的见解 。 （ 一 ）政 治要 对 行 政 进 行 适 度 控 制 理论作 了更深入的研 究与拓展。 为 了能实现政治与行政 的关 系协调 ，古德诺提 出的 古德诺在 《 政治 与行政 》的书 中这样写道 ： “ 所有 的政府体制 中都存在着两种 主要 的或基本 的政府 功能 ， 观点是政治要对行政进行适度控 制。对 于政 治对行政 的 国家意志的表达和 国家意志执行功能 。在所有 的国家中 控制如何实现 呢？古德诺在书 中分 了两种情况 ： 也存 在着分立 的机关 ，每个分立 的机关都用 它们 的大部 种是通过法定 的制度取得 ，如英 国 ，人 民控制议 分 时间行 使着 两种 功 能 中的一种 。这 两种 功能 分别 就 会 ，然后又 由议会对 国家执行机关进行控制 。 另一种则是法外途径取得 ，如美 国 ，因为美国以法 是 ：政治与行政 。” 町见 ，在著作的论述 中古德诺使用 了 “ 主要 的或基 律 的形式把政 治与行政 功能的机关进行 了区分 ，并作 了 本的” 的修饰词语 ，这可 以充分表 明 ， “ 古德诺 的二分 严格 的规定 。所以说 ，美国的协调就主要是通过法制外 法”并不像 “ 威尔逊 的二分法 ”那样 “ 泾渭分 明”。 的政 党来实 现的。 他认为 “ 政治 与行政 ”并不是 “ 泾渭分明” 、绝对 不过 ，古德诺 在认识 到政治必须对行政实施控制的 对 和绝对分离 的。所以 ，对于国家设 置的各个 分立机 同时 ，他也认识 意识 到这种控制一定要有一个 “ 度” ， 关， “ 每个分立 的机关都用 它们 的大部分时间行使着两 把握不好这个 “ 度”就会产生危险。正如书中写到的 “ 无 种 功能 中 的 一种 ” ，但 是并 不 意味着 在 这 “ 大部 分时 论 这种控制存在于政府体制之 内还是之外 ，它的存在都 间”之外 的时 间 ，不存在一个 分立 机关行 使另一个分立 是 由于事实的需要 ，因为没有这种控制 ，有条理又进取 机关职能 的可 能性 。 的政府是不可能存在 的。因此 ，应该把这种控制扩展到 所 以说 ，占德诺继 承了威尔逊 的二分法 ，但是他并 国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为 不是 盲 目地认 同 ，他也发展 了理论 。 止。但是 ，如果控制扩展得超 出了这一限制 ，它就会立 二、 《 政治 与行 政 》的核 心 ：协调 政治 与行 刻失去其存在 的理 由。例如 ，这种控制可能被利用来使 政 的关 系 某一特殊的政党组织永久存在 ，而不是用来作为一种手 虽然说 ，我们 清楚地 意识到 “ 政治与行政”应该分 段 ，帮助把一种表达 了的国家意志变成一种真正 的行为 开 ，但 是在 现实生活中 ，以执行 国家意识为 主的国家机 准则 。如果这样利用这一控制 ，它就会变成一种实际上 关常 常会在活动执行的过程 中必然地履行一些表达 国家 阻碍人 民 自发地表达 自己意志 的手段 。这样运用政治对 意志 的职能 ；而以表达目家意志为主 的罔家机关也会 出 行政的必要控制 ，给保证 国家意志 的表达 问题带来 了一 现制约或是 干预执行 国家意志机关的活动 。如我 国，各 种人为的 、不 自然的成分 。这就可能使 国家意志 的表达 级人 民政府 可以说是我 国国家意志的执行机关 ，各级人 与 国家意志的真正 内容相违背。” 民代表 大会则 是困家意志的表达机关 。但是 由于人 民代 正如 ，古德诺在书本 中写到的那样 ： “ 一方面为 了 表大会是权力 机关 ，产生了其他的 国家机关 ，因而 由其 保证 国家意志 的执行 ，政治必须对行政进行控制 ；另一 产生 的其他 国家机关都要对人 民代表大会负责 ，作 为行 方面 ，为 了保证政府 的民治性 和行政 的高效率 ，又不能 政机关 的政府 自然也不能例外 。同样 的，政府在落实 国 允许这种控制超 出其所要实现 的合理 目的。”但是 ，遗 家职 能的时候 也总是打着人民代表大会等制定 的 “ 某某 憾的是这个 “ 度”的标准 ，古德诺并没有进行探索 。 政策 ”或是 “ 某某文件” “ 某某法律” 的旗号 ，这本质 （ 二 ）行政权力 的适度集 中 上就是一种 家意志的表达。 为 了能实现政治与行政 的关系协调 ，古德诺 同时也 所 以说 ，如何把 政府的政治功能和行政功能很好地 指 出了，协调关 系的达成与实现 ，一方面在于政治要对 结合起 来 ，从而保证政府 的高效运转 ，就是摆在我们 面 行 政进行 适度 控制 ，另一方 面在 于行 政权 力 的集 中程 前和值 得 我们研 究 的 问题 了。在 《 政 治 与行政 》一 书 度 。并 不像大 家所说 的那 样把二 者对 （ 下转第 １ ４ ４ 页）
(完整版)比较公共行政试题答卷参考答案2
精心整理比较公共行政试卷答案一、名词解释（30%）1.古德诺弗兰克古德诺,他是著名的政治学家,行政学家和法学家。
他于1900年出版了具有时代意义的名著《政治与行政》一书。
他的观点是：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”；强调政治与行政间的关系和二者间的协调2.法约尔古典管理理论的主要代表人之一，亦为管理过程学派的创始人。
其代表作为《工业管理和一般管理》。
法约尔强调了管理的普遍性，即管理在所有机构（包括政治、宗教）运行中的重要作用，从而克服3.⏹ 织形式⏹ ⏹ 4.5.6.怀特7.马克斯·韦伯马克斯·韦伯是德国著名社会学家，政治学家，经济学家，哲学家和思想家。
是公认的现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一，被后世称为“组织理论之父”。
他对于权利和权威的研究，主张组织系统的合理合法化。
马克斯韦伯在行政管理思想上的最大贡献，就在于它提出了所谓的官僚制理论。
具有学术意义和社会政治意义。
8.沃尔多德怀特·沃尔多是美国政治学家和现代公共行政学者，他的一生都致力于批判将官僚制和政府描述为科学或技术性的。
沃尔多注重将民主等规范价值引入公共行政中，强调公共行政学就是一种政治理论。
（沃尔多认为：1.传统政治学的政治与行政二分法是不恰当的。
2.批评了传统政治学的组织范式。
不仅批评了传统组织理论的理性主义倾向，而且还指出传统行政学过分强调了组织间的共性或所谓的原则。
传统行政学忽视了组织的非理性的方面和非正式的方面。
3.反对传统行政学家过于重视效率的做法。
他认为效率概念本身就充满着道德含义，对“技术效率”的追求可以转变为对“社会效率”的追求。
）9.布坎南詹姆斯·布坎南是是公共选择学派最有影响，最有代表性的经济学家，是公共选择学派的创始人与领袖，布坎南被称为公共选择之父。
他提出了“政府失败说”。
布坎南以“经济人”这一假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对公共选择所起到的制约作用，并由此证明政治领域存在缺陷是可能的。
政治与行政二分法
五、对政治与行政二分法的评价
反面
二分理论也同样具有历史局限性。首先， 它容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行 政问题，从而带来负面影响。其次，二分理论 没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说 明行政系统应该如何有效运转，因而它也不能 从根本上解决行政效率问题。再次，二分理论 也不是一个普遍适用的理论，它具有特定的应 用限度。它产生于多党政治这一特定的政治环 境下，所以只有在特定的政治条件下才有意义。
3
政党与政府体制改革
（针对美国）
通过政党对立法机构成员和执行 机构成员的挑选，通过政党对中央行 政官员和地方行政官员的挑选，而恢 复了被法定体制所阻止的国家行政系 统的大一统性质，建立起一种必要的 行政集权。
四、对政治与行政二分法的评价
正面 政治与行政二分理论的价值不仅在于为当时政府 的行政管理活动提供了理论依据，也极大地促进了行 政学与政治学的分离，使行政学作为一门独立的科学 成为可能，并为以后迅猛发展的行政学专业教育和职 业教育提供了理论前提。政治与行政相对分离的实践 最初动因是为了有效克服政党分肥制的弊病，于是以 二分理论为改革指导理论，使得实践中行政越来越具 有独立自主性，这不仅相对有效地保证了行政活动的 连续性，而且也使得政府更多地关注管理技术，从而 推动了行政管理的科学化。从以上意义来说，政治与 行政二分理论还是起到了一定的积极作用。
三、政治与行政二分法的内容
（一）分离
三、政治与行政二分法的内容
（二）协调
政治对行政的适度控制
行政的适度集权
政党与政府体制的改革
1
政治对行政的适度控制
古德诺指出政治与行政不仅存在区别，还要取得 两者的协调 。为了求得有效的行政管理，就必须将政 治与行政分开，使政治功能有限度地控制行政功能； 为了保证自由的实现，“表达国家意志或制定法律的 机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种 控制。”同时古德诺在认识到政治必须对行政实施控 制，也注意到了这种控制必须在一定限度内，他认为， 仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控 制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行 功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
第2章 古德诺的政治—行政二分法
一、对政治—行政二分法的进一步阐释
古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分
法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独
创性的公共行政管理学思想奠定了基础。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间
的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政
府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋
向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。
二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础
古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制是通过法定
制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅
仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效
的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了
保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。由此
可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政
治和行政的协调。
三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径
古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必
要集中问题。
古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导
致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。“任何国家意志的表达，在表
达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。古德诺认为，要改变这种状况，只有
通过行政权的集中这个惟一的途径，“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政
治和行政功能之间的必要协调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不阻碍它发展。
四、美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节
古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”
全来自于政党功能的发挥。
通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立
法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢
复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。
总之，正是由于政党本身的统一性，和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者留给后
人的巨大难题才得以顺利解决。
五、美国加强民主与效率协调的主攻方向——政府体制的改革
考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体
制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，
减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。为了达到这个目标，需要做到：
（1）要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。古德诺明确指
出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主和效率协调的重要保证。
（2）由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非能为一个弱小的、涣散的
政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党，并有必要对
政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党
将自身变成目的。在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政
府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵
的局面，同时主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系过于密切化。
（3）美国的两党制度，实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这
样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。为了适应分解政治问题，从而使政党对人
民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民
投票的方法”。
六、简评
古德诺不仅在威尔逊的政治—行政二分法的基础上作了进一步阐释，而且更为重要的
是，他着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解，其思想、
观点不乏深刻之处。
古德诺虽然没有把自己的主要注意力集中在公共行政管理部门的具体事务上，但是他却
高屋建瓴地分析了公共行政管理有效开展所涉及的外部环境问题，具有较为开阔的视野，他
通过对一列重大理论问题的考察和分析，比较系统地阐述了他的公共行政管理学思想。
从总体上看，古德诺的公共行政管理学研究和威尔逊的研究有着一致之处，古德诺也是
站在中小资产阶级利益一边，主张公共行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的
某些思想原则。因而，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意
点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到公共行政管理内部的那些技术性细
节上去。这些特点的形成，主要是由他所处的时代以及他所代表的利益造成的。