古德诺：政治与行政
政治与行政 古德诺
《政治与行政》试读：古德诺的政治行政思想一、古德诺其人其事美国政治学家、教育家弗兰克·古德诺(Frank Johnson Goodnow），1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。
早年在阿姆斯特学院(师事J.W.伯吉斯)攻读历史和文学，后毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校（Ecole Liebre des Science Politiques）和柏林大学(师事R.甄内斯特)深造。
1883年24岁的古德诺受聘为哥伦比亚大学历史学讲师以及行政法讲师，1891年升为教授。
1903年任市政学和行政法伊顿讲座教授。
1906—1907年任政治学院代院长。
1914—1929年任约翰·霍普金斯大学校长。
古德诺的研究范围主要为行政法、政治学和市政学。
主要著作有《比较行政法》（1893年）、《市政问题》（1897年）、《政治与行政》（1900年）、《美国的市政府》（1904年）、《美国行政法原则》（1905年）、《立宪政府原理》（1916年）、《解析中国》（1926年）等10余部。
其中，《比较行政法》是其成名作，该书被译成世界各国语言，使古德诺称誉于全世界。
1900年的《政治与行政》是古德诺的另一部代表作。
本书被称为美国行政学的第一本专著，跟威尔逊的“行政的研究”（The Study of Administration, 1887）一文并称为美国行政学的开山之作。
除了政治学和行政学以外，古德诺还著有多部行政法学和市政学著作，这两门学科也尊他为主要奠基人。
但是很明显，《政治与行政》首先是一部政治学著作，古德诺的政治思想也在《政治与行政》中得到了集中表现。
本书出版以后古德诺曾经主导美国政治学会的成立并于1903年成为该学会首任会长，他本人也许也更愿意被称为政治学家。
本文就尝试以《政治与行政》为中心对古德诺的政治行政思想进行一些短浅的分析。
古德诺：《政治与行政》
五、美国加强民主和效率协调的主攻方向： 政府体制改革 规范政党 加强政党能一味地去追求分权古德诺认为地方政治共同体倾向于牺牲国家利益中央政府试图通过立法来控制地方权力但掌握行政权的地方权力机关便会采取消极不执行的手段使中央政策搁浅使国家意志无法贯彻
《政治与行政》
古德诺
一、对政治-行政二分法的进一步阐释
二分似乎容易引起误解 辩证的讨论二分问题
四、走向协调的独特道路：法外调节 • 所谓法外调节就是通过政党的意志统一来促进国 家的政治与行政、中央与地方的协调一致。在当 时的情况下,参加政治竞选的政党,在没有进入国 家权力系统之前,只是“民间法团”,在法定体制 之内没有任何地位。然而,政党为了竞选成功,必 须统一意志、统一行动,实现党内组织控制。一旦 这样的政党通过竞选进入中央与地方公共权力系 统,政党在竞选中所形成的集中统一就能发挥“上 下左右”的协调功能。
• 把政党纳入法治化管理的轨道。既然政党 对政治与行政的协调在实际上发挥着基础 性作用,那么就必须以制度化的方式规范政 党行为,把政党纳入法治化管理的轨道。同 时,要建立健全公民投票选举的制度,防止 政党独裁、政党分肥的出现。这就进一步 提出了如何处理行政对效率的追求与政治 对公平的追求的重大关系问题。
二、走向协调的道路之一：政治对行政的适 度控制 要适度控制 恰当选择限度，真正实现协调
三、走向协调的道路之二：行政的适度集权 化 行政效率需要集权 不能一味地去追求“分权” • 古德诺认为,地方政治共同体倾向于牺牲国 家利益,中央政府试图通过立法来控制地方 权力,但掌握行政权的地方权力机关便会采 取消极不执行的手段使中央政策搁浅,使国 家意志无法贯彻。为解决这个问题,就必须 在保留立法分权的同时,加强行政系统的权 力集中。
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本第2章古德诺的政治—行政二分法一、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。
二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。
这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。
由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。
三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。
古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。
“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。
古德诺政治与行政书
古德诺政治与行政书
"古德诺政治与行政书"是法国政治学家亨利·古德诺所著的一
本著作，原名为"政治学最基础的要素和营运的原则"。
该书首
次出版于1913年，是古德诺对政治与行政学科的系统阐述。
这本书以科学的方法研究政治与行政的基本原理和规则。
古德诺认为，政治是指国家权力的组织和运行，行政是指国家权力的具体行使。
他将政治学和行政学看作是相辅相成的学科，政治是行政的基础和目的所在，而行政则是政治的具体表现和实现途径。
古德诺在书中提出了一系列关于政治与行政的理论，包括权力的本质与来源、政府的角色与职能、行政组织与管理、公共政策制定与执行等。
他强调政治与行政的规范性和有序性，主张政府应该依法行使权力，实施合理的决策和管理。
他还探讨了政治与行政的关系，认为政治是行政的指导和制约，而行政则是政治的实现和落实。
"古德诺政治与行政书"被认为是政治与行政学领域的经典著作，对后世的政治学家和行政学家产生了重要影响。
它对政治与行政的研究提供了基本的理论框架和理念，对于理解和分析政治与行政的本质和运行具有重要的意义。
古德诺的政治行政两分法思想
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古德诺的政治与行政两分法
4、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节 美国的法定政府（三权分立与制衡）达不到政治对行 政的适度控制以及行政适度集权的要求 美国依靠的是政党调节来保持政府体制的稳定与协调
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古德诺的政治与行政两分法
5、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制改革 变革美国行政分权的体制 将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度， 对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。 同时，更多地采用公民投票之方法。
古德诺的政治与行政两分法
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古德诺的政治与行政两分法
一、古德诺生平与著述
1859-1939：美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 1900年《政治与行政》。
提出了政治与行政二分法思想。 《比较行政学》 1914年《共和与君主论》
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古德诺的政治与行政两分法
二、古德诺主要思想内容
1、对政治－行政两分法的进一步阐释 政治与行政是两种不同的政府功能 “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行 这种功能的区分是理论上而不是现实上的 这两种功能必须以某种方式取得协调。
注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深 入到行政管理内部的那些技术性细节上去
总结：行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里 ，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展
开则是他们之后的下一代的课题。
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附：思考问题
古德诺的政治与行政两分法
政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？ 古德诺关注的重点问题是什么？ 古德诺行政学思想中体现了何种价值目标？ 古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观点是什么？ 今天应如何认识看待古德诺这些行政学观点（协调、适度
政治与行政古德诺读书笔记
《政治与行政：一个对政府的研究》读书笔记弗兰克·约翰逊·古德诺的《政治与行政：一个对政府的研究》是一部具有深远影响的政治学著作，首次出版于1900年。
这本书不仅仅是对政府结构的理论探讨，更是一部关于权力、责任与效率的现代政治学经典。
古德诺的独特视角和深刻见解，对于我们理解现代政府的运作方式以及寻求政治与行政之间的平衡提供了重要的指导。
在这部作品中，古德诺首先对政府的活动及其相互关系进行了细致的分析。
他强调，政治与行政虽然在功能上有所区分，但两者之间存在着密切的联系。
政治在决策层面起主导作用，而行政则负责执行这些决策。
然而，行政并非完全被动地接受政治的指导，而是有其自身的自主性和专业性。
这种自主性和专业性在很大程度上决定了行政效率的高低。
古德诺进一步指出，政党在政府结构中扮演着重要的角色。
他并不否认政党的价值，但强调必须对政党进行有效的法律控制。
他认为，一个健康的政治体系应该既保证政党的自主性，使其能够代表和整合各阶层的利益诉求；同时也需要法律和制度的约束，确保政党不会滥用权力、损害公共利益。
此外，古德诺还对行政集权与分权的问题进行了深入探讨。
他主张，为了提高行政效率、防止庞大的行政机构阻碍法律执行，应该在更大程度上实行行政集权。
但同时，他也意识到过度的集权可能会导致官僚主义和腐败的滋生。
因此，他强调在集权的同时，也需要保持一定的分权，以实现权力之间的相互制衡。
在阅读这本书的过程中，我深感古德诺对于政府结构的理解是全面而深刻的。
他不仅关注政治与行政的互动关系，还对政党地位、行政集权与分权等问题进行了深入剖析。
这种全面的视角使得我们可以更加全面地理解政府的运作机制，从而为构建更加高效、公正的政府体系提供理论支持。
古德诺的《政治与行政》为我们提供了一个宝贵的理论框架，帮助我们理解政治与行政之间的关系以及如何构建一个高效、公正的政府体系。
在当今社会，随着科技的进步和全球化的发展，政府面临的挑战和压力日益增多。
政治与行政_古德诺
第一章国家的主要功能●以往研究误区：只考察法定的正式政府组织法外的制度也决定政府体制的特点抽象的人性决定国家实际政治体制的相似性●对国家活动的划分：表达意志、执行意志两者区别与民治程度成反相关对司法权力的拆分：否定三权分立学说表达意志机关与执行意志机关职能的侧重与交叉●执行意志的机构分为三种：司法机构、执行（高级行政）机构、行政（管理）机构司法结构因出现分化而被学界单独划分●关于表达意志的职能被称为“政治”，与指导和影响政府的政策相关关于执行意志的职能被称为“行政”，与这一政策的执行相关（行政机构不仅限于执行，同样可以影响政治）第二章政治的功能●分权原则不能作为任何具体政治组织的基础，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致为了求得这种协调，必须在政治机构与行政机构的独立性中牺牲其一●民治政府要求行政机构服从于表达机构。
换言之，政治与行政不可能分离，政治必须对行政有一定控制。
为了防止政治在具体细节中影响行政，必须将影响限制在法外在美国，政党保证了政治功能与行政功能的协调●在无成文宪法的国家，只能由政治机构直接承担对行政机构的控制故英国议会承担了这一控制：内阁对议会负责●综上，政治功能首先与表达意志有关。
其次与执行意志有关●政党体制已变得非常重要，足以对政府体制施加影响在美国，政党已逐渐为法律所承认●应当将政治对行政的控制扩展到二者协调为止如果超过了这一限度，就会损害政府的民治性和行政的高效率●然而，政治机关总是倾向于过度控制因此，必须保证行政机构的独立性（如英国政府体制的基本原则是：除非得到某些制定行为规范机构以外的机构赞同，任何行为规范，及任何国家意志的表达均不得贯彻）第三章中央与地方政治●所有国家都是由一些地方政治共同体组成的，而这些地方政治共同体有着与整体国家不同的需要国家与地方的活动范围必然发生冲突：国家拥有决定权可能导致集权政府，地方拥有决定权可能导致国家解体●地方自治体制：国家意志的表达委托给中央的一个机关，而地方政治共同体运用执行权力改变国家意志行政集权体制：国家意志由地方表达，而通过执行机构行使中央对地方机构的控制：由中央选举或受中央控制的官员执行地方的政策。
公共行政经典选读系列--1古德诺 政治与行政--一个对政府的研究
脉络、进路与局限：关于古德诺行政集权的一个分析一引言20世纪初，美国后来居上，与欧洲传统帝国实力比肩。
这个时期，美国的政治研究实现了从政治思想向政治科学的重要转向。
换句话说，处于这个时代的众多政治人物实际上是美国最后一批政治思想家，也是美国最早一批政治学家，而古德诺（Frank J.Goodnow，1859-1939）则是这一转向过程中的代表人物，其思想遗产影响至今，并仍有进一步探讨和研究的价值。
二古德诺政治与行政研究的思想集成一般认为古德诺的贡献在于其政治——行政二分法。
实际上，并非古德诺最早提出政治——行政二分法。
威尔逊（1887）已经提及了政治——行政的分立，而威尔逊的这一思想的渊源又可以追溯到德国的斯坦因。
斯坦因认为国家是一个有机体，是一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志与活动的两相对立，具体表现为宪政与行政的关系。
而国家的宪政不能包有行政，此恰如意志本身，不能就是行为或者劳动一样。
实际上，古德诺最大的贡献在于对政治——行政二分进行了进一步阐释，并提出了独创性的行政管理思想。
总结来看，古德诺关于政治与行政的理论主要包括以下几个方面:(1)政治——行政二分思想的再认识。
古德诺认为在所有的政府体制中，都存在着两种功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，分别称为“政治”与“行政”。
但理论上两相分立的极端原则无法成为具体政治组织的原则，即实践中政治与行政的分离据有操作上的不可行性。
（2）政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础。
既然政治、行政二分只是理论建构上的设想，那么如何在经验世界实现政治、行政的协调就至关重要。
古德诺的答案是实现表达功能的政治对执行功能的行政的一定控制。
途径是在对行政功能界定的基础上，将行政内部分为执行、司法、准司法、统计、半科学功能。
政治控制仅针对执行功能，其他功能独立。
（3）行政集权化是对政治行政协调的必要途径。
行政机构根据权力大小分为执行机构（行政首脑、总统或者首相）和下层文官（公务员）。
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政治与行政
弗兰克古德诺
如果我们分析任何具体的政府组织，就可以看到有三种从事执行国家意志的机构。
首先便是那些在私人或公共机构未能尊重他人权利而引起纷争的具体案件中实施法律的机构，这就是所说的司法机构。
其次是那些对国家意志的执行进行总的监督管理的机构，一般被归为执行机构。
最后是那些照管政府的科学活动、技术活动，以及可以说是商业活动的机构。
这种机构遍及各国，这些活动也已变得十分突出，这就是所谓的行政（管理）机构。
随着政府变得越来越复杂，从事国家意志执行的这三种机构日趋分化。
首先，分化最厉害的是司法机构。
司法机构的分化不仅在时间上最早，而且也最为明显。
的确，正如前面所指出的，在某些情况下，它与其它执行机构分得非常清楚，以致许多学者都把司法机构的活动当作政府的一种分立的权力或职能划分出来。
应该说，上述篇幅已足以说明，存在着两种性质截然不同的政府职能。
而且，这两种职能的分化又导致了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。
为了方便起见，政府的这两种职能可以分别称作“政治”与“行政”。
政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。
当然，“政治”一词在这里的含义，不是大多数政治著述家所认为的那种含义。
但是可以认为，这里所说的“政治”的意思，是
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《政治与行政：政府研
古德诺（来源：弗兰克
大多数人在平时赋予“政治”一词的意思。
例如《世纪辞典》对“政治”所下的定义就是：“从狭义和较常用的意义上说，政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业”
因此，它不仅包括政府的伦理道德方面的内容，而且，只要公职的占有可能取决于个人的政治态度或政治贡献，它就经常不顾伦理道德的原则而特别包括那些左右公共舆论，吸引和引导选民，以及获取和分配公职任取权的艺术。
对于“行政”一词，可能不那么需要进行解释，因为从科学的角度说，它尚不曾获得“政治”那样十分确切的含义。
布劳克）在其《法国行政辞典》中把“行政”定义为：“公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施”。
《世纪辞典》有关“行政”的说法是：“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能，包括政府的总体的和局部的所有的权力和职责的行使，它既不是立法的，也不是司法的。
”
我们可以看到，这些定义都着重于说明，政治与指导和影响的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关。
这就是这里所要分开的两种职能。
“政治”和“行政”正是我们为表达这二种职能而选用的两个词。
遗憾的是，在这个意义上使用“行政”一词会引起人们的某种误解。
因为这个词在冠以定冠词时，也用于指一套政府机构。
带定冠词的“行政”常常指最重要的执行或行政机构。
因此，当“行政”用来表示职能时，容易助长人们的这种观念，即政府的这种职能仅存在于一般认为的执行或行政机构的工作中，而这些机构反过来又容易被当作是仅限于是行使行政职能的。
但是，人们所认为的这种情况在任何政治体制中都很少有，特别是在美国的政府体制中就不是这样。
美国最高行政官就经常通过行使其否决权，而对政治职能的行使发生重要的影响。
更进一步说，在美国，“行政”与“行政的”作为表示政府职能的词汇常常被法院以一种颇不严谨的方式来使用，如前所述，在
我们的政府体制确立时，我们就试图把分权原则融会进去。
这样一来，原来某种模糊不清的政治学理论，就变成了严格的法律文件；原来颇有吸引力的政治理论，由于它的模糊不清的形式，立刻就成了一套不可行的和不能适用的法律准则。
为了避免这种由于试图把它合乎逻辑地运用于我们政治体制所造成的不便，美国的法官们已经习惯于把“行政的”称作是任何形式的权力。
在他们眼中这种权力并非唯一的和绝对的是立法权、执行权或司法权，并且允许这种权力可以由任何机构来行使。
尽管从法官的习惯来说，这样选用“行政”一词未免有些不适宜，但这却说明了人们已不止一次地意识到的这个事实。
尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。
最后，被委托完成执行国家意志的大部分工作的机关，由于在不同的国家所占据的地位不同，也在不同的国家中造成了通常被称作“行政”的这个概念的不同。
因为行政曾经被想象为执行性的职能，既执行机关的职能。
不过，近来有关行政的著述家已经认识到，从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构（政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种职能。
相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的职能。
在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的职能要大一些，在另一方面则可能要小一些。
因此，在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种职能中的一种。
这两种职能分别就是：政治与行政。
被分开了的政府职能。
然而，表达与执行之间协调一致。
法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。
一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。
另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。
为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。
要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。
只有这样，在政府中才能存在协调。
只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。
最后，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。
换句话说，实际政治的需要，使政治职能与行政职能分离的想法不可能实现。
如果从迄今人们认为的广义上去使用“政治”和“行政”这两个词的话，政治必须对行政有一定的控制。
在我们考察任何国家的政治发展时，都可以发现政府的这两种基本职能之间必然存在着某种这样的关系。
如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政，而试图在政府中把分别主要承担这两种职能的机构在法律上分开，政治对行政治的职能
前面说过，政治的职能在于对国家意志的表达。
但是，这种职能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构。
另一方面，任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种职能。
因此，分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种实际政治的需要却要求国家意志的
政的必要控制势必要在法律之外进行。
这就是美国政治体制中的情况。
美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。
由于按宪法制定的法律授予了执行官员和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。
因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。
美国的政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政官员和执行官员的选举。
政党体制由此保证了政治职能与行政职能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必需的。
另一方面，如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而具有比较坚实而固定的形式，对行政职能的控制与监督就会由行使政治职能的政府机构所承担。