关于城市基础设施建设与管理的几点思考

关于城市基础设施建设与管理的几点思考

城市基础设施建设（包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化、防洪等方面），不仅是城市社会经济运行的基础，也是城市现代化发展的前提。建区二十年以来，我区城市基础设施建设投资取得重大成就，并产生了良好的经济效益，有力地促进了经济与社会的全面发展。交通设施显著改善，通讯能力成倍提高，公用设施建设加快，城市配套功能大大增强，城市防汛能力显著提高，环境投资开始上升，城市面貌逐步改观。但是，与发达地区相比，我区的城市基础设施投资建设仍处于不高的水平。

城市基础设施建设领域存在的主要问题

（一）重建设，轻管理。重建设过程管理、轻运营和养护管理是目前我们城市基础设施建设管理中年普遍存在的问题。建设过程中的管理资金得到了项目投资的保障。而对基础设施建成后的管理，如何发挥其最大功能效益既缺乏制度上的保障，又缺乏相应的关心。另外，经常由于某种特殊原因，需要对城市基础设施的某些方面进行重点整治，其经费则由领导部门通过特殊渠道临时调拨。其必然结果是：各部门都把政府当唐僧肉，向政府要资金，要权限。这种把城市基础设施日常管理费用隐藏在财政大盘子中的机制，无益于城市基础设施的长效管理。

（二）投资主体单一，融资渠道较窄，资金投入严重不足。目前城市市政公用设施，无论其可经营程度如何，都是以政府投资为主，政企不分、垄断经营的现象仍较为严重，一方面因资金短缺而使大量市政基础设施项目不能开工或者建设进度缓慢，另一方面又有大量的民间资本于找不到投资门路而闲置无用的矛盾。由于政策环境或利益激励机制不完善等原因，社会资本进入仍存在着一定的困难。以财政投入为主体的市政投融资体制在经济发展中发挥了重要的作用。但是，在新的形势和新的历史时期，这种投融资体制已经不能适应城市建设现代化和国际性城市的需要。多年来，市政建设大部分投资来源于财政预算投资、土地批租费、土地滚动开发、市政维护费，很少采用如BOT、ABS等国际流行的基础设施融资方式。融资渠道单一给市政工程建设带来了一些不利影响：不能满足市政建设高速发展的需要，难以适应我市现代化城市的建设步伐；影响市政建设投融资体制按市场经济的框架建立；人均享用的设施水平仍然不高；特别是与生态环境相关的城市污水处理和垃圾处理设施不足；管网建设不配套。

（三）市政建设规划滞后。目前由于投融资主体与规划决策的分离，给市政建设带来了许多困难。一是不可避免地出现边设计、边施工、边预算的”三边工程”。二是项目建设单位为了开展项目建设，在计划与投资存在较大缺口的情况下，不得不相互挪用工程款，建设资金不能专款专用，也给一些违纪行为制造了借口。三是由于计划滞后，为了追赶时间加大工程成本是工程造价超预算的一个主要因素，导致建设投资规模失控。目前很多工程总是在不断的追加投资，才能最终完工交付使用。

（四）管理与维护成本偏高。根据国内国际城市发展的经验，随着经济技术水平的提高，城市基础设施维护成本呈逐年减少趋势。但我区近几年来市政设施维护费用却在逐年升高，造成城市基础设施维护成本过大的原因是多方面的，包括：基础设施规划设计水平缺乏长远性，能力偏低，科学技术含量低；规划缺乏统一性和相互协调性，朝令夕改；在城市功能分区、定位等方面缺乏统筹安排和控制；基础设施管理混乱，执法不严；产业化程度低，建设、使用、经营和管理效率较低等因素。

提高城市基础设施现代化管理水平的对策思路

（一）切实贯彻”建管并举、重在管理”的方针。要逐步纠正重建设轻管理的错误观点，坚持”建管并重、以管为主”的方针。确立管理及服务也能帮助创造和提高生产力的思想，创新管理模式，提高管理与服务水平。目前市政府已将我区主要道路的市政设施养护、路面保洁等由市政统一收回，对外招标由专业的管理公司进行管理，这一模式值得我们借鉴和学习。

（二）实行城市基础设施建设项目决策的公开化。所有重大城市基础设施建设项目立项必须经过专家充分论证；对于影响城市基本格局的城市基础设施建设项目应广泛听取各方面的意见，取长补短；所有经过合法程序通过的城市基础设施建设项目必须得到法律的保护，不应因领导人的改变而改变。

（三）加快投融资体制改革创新步伐，实现融资渠道多元化。目前，我区城市基础设施建设和维护资金主要依靠区财政投入缺口极大，资金短缺成为制约我们城市基础设施建设最主要的因素，解决资金短缺的唯一出路是：加快投融资体制改革创新步伐，实现融资渠道多元化。向社会全面开放城市基础设施建设领域。最主要的是向包括民营资本在内的所有投资者全面开放城市基础设施建设领域。通过投融资体制改革，积极鼓励与引导社会资本参与经营类项目的投资与经营，实现垄断经营向开放竞争的市场格局转变。要按照特许经营方式，向社会公开招标，鼓励国内外各类经济组织采用BOT等方式进行投资建设和经营。实行项目业主负责制，由投资者承担投融资风险。不搞”终身制”，真正打破垄断。对准经营性项目，向社会公开招标，由政府适当补贴。对于公益性强、由政府全额投资的非经营性的市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护，但也要按市场规则，通过招标发包方式选择作业单位或承包单位。吸引社会资本营运和管理，并由政府补贴，逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁承包制度，提高养护效率和质量。目前，我区在BOT基础设施融资方式方面已经做出了有益的尝试，例如我区的琴岛广场改造升级项目就是很好的例子，这对我区下步其他的一些大型基础设施改造工程提供了有益的样板。

（四）向社会资本开放存量资源，加大经营城市的力度。激活无形资产。有选择地出让部分基础设施的使用权和经营权。按”谁受益推投资、谁占用谁出钱”的原则，通过对现有城市资产的经营权及城市政府的特许权如路桥冠名权、城市户外广告发布权等进行招标拍卖，使城市的无形资产转化为有形资产。通过有偿竞买的办法，出让城市道路、广场、绿地、桥梁等的冠名权、广告权、收费权，

取得收入再用于城市市政建设，例如我区的琴岛广场、信特广场的冠名权出让就是在这一方面很好的尝试。