控制性详细规划的温州模式回顾：改革开放初期的温州旧改控规编制与实施
控制性详细规划的温州模式回顾：
改革开放初期的温州旧改控规编制与实施
沈赟
摘要：温州市旧城改造控制规划作为控规成熟的标志，其技术编制方法与制度体系在1980年代末广泛地被全国各地所效仿和接受。本文对改革开放初期温州旧城改造控制规划的编制与实施进行了史料挖掘和梳理，介绍规划编制背景和主要内容，总结温州模式特点和影响。温州旧城改造在基础设施和住宅建设落后背景下启动，在零星的街道详细规划基础上，规划局吸取国外区划和国内上海等地控规实践的理论与技术，编制了覆盖全城的旧城改造控制规划，并展开人民路改造试点。旧城改造以沿街开发为特点，利用民间资本和华侨投资，通过级差地租进行房地产开发实现自负盈亏，政府和开发商通过控规指标的协商以达利益最大化。同时旧改控规在土地出让、地价测算等方面发挥作用，也引发旧城风貌遭受破坏和权力寻租等问题。总体而言，无论是旧改控规的编制还是在此指导下的实际开发建设，都在全国产生深远的影响。
关键词：规划史，控制性详细规划，温州旧城改造，市场运作，土地出让
控制性详细规划（以下简称控规）诞生于20世纪80年代，目前已经成为我国城市规划编制和治理体系中的核心环节。控规不仅是政府有效管理城市土地与空间的一项技术手段和制度安排，更是在特定历史时期政治经济体制下的社会产物。改革开放以来外资进入、土地有偿使用改革等政治经济环境的变化，触动了我国城市规划的转型。自1984年上海虹桥新区基地布局图的制定，全国多个城市借鉴国外区划等经验并结合地方实情开展规划实践，促成具有中国特色的控规在城市规划体系中的引入。
上海、深圳、温州等地在控规的引入方面均具有先锋性的影响，并且呈现出不同的特征。上海与深圳控规的引入实验均以土地批租为契机，前者始于对美国区划的研究和虹桥对外商贸新区规划，并受建设部委托开展研究课题，后者则受到更多我国香港特区“法定图则”模式影响。民营经济发达的温州虽然在最初中国规划界控规引介的理论探讨中并未起到引领性作用，但温州在全国率先整合了既有理论和技术，编制完成了全覆盖的《温州市旧城改造控制规划》，“文本”结合“图则”，并完整配套了《旧城区改造规划管理试行办法》、《旧城土地使用和建筑管理技术规定》，经市人民政府审查通过颁布实施。温州首次进行控规技术整合并结合制度，适应了当时土地使用制度改革和市场化运作的需求。温州的技术编制方法与制度体系广泛地被全国各地所效仿和接受，对控规的发展产生深远影响。
改革开放初期上海、深圳等地新区开发大多与国外大型企业集团、财团合作，而温州旧城改造在缺少建设资金情况下，更多是利用民间资本，通过国有房地产开发公司以及与温籍华侨组建合资企业开发经营。在旧改控规框架下温州市政府、国企与华侨公私合作，在人民路改造试点取得成功基础上，进一步全面推进飞霞南路、府前街等旧城改造项目。温州利用土地极差效益，提高旧改控规中沿街地块容积率以增加土地价值，通过商品房销售获取利润，
实现资金自求平衡，盈亏自负。温州旧城内沿街高层拔地而起，改造效果十分显著，成为当时国内旧城改造的典范之一。
作为我国控规一次具有里程碑意义的规划实践，学术界目前尚缺乏对这一历史事件的深入研究。本文通过对规划文本、地方志、城建档案等资料梳理，对温州旧城改造控制规划的编制和实施进行回顾反思，以期补充完善我国规划史中关于控规发展历史方面的研究。
1温州旧城改造背景
1.1改革开放下温州城市发展
“文革”十年动荡后我国经济遭受了严重损失，1978年十一届三中全会将工作重点转移到“以经济建设为中心”的社会主义现代化建设，开启我国改革开放的历史进程。为加快经济发展，尽快摆脱落后面貌，中央采取建立经济特区和开放部分沿海城市等方式，积极利用外资，吸引先进技术和管理经验。
温州自东晋郭璞建城以来有1600多年历史，新中国成立后一直是对台前线，1970年代又遭遇浩劫。国家在温州投资很少，从新中国成立后到1978 年投入累计仅5. 6亿元（全国平均水平1/7）[1]。在此条件下，温州从家庭工业起步，大力发展多种经济成分、多种经营方式并存的商品经济。温州人凭借其市场开拓精神很快完成经济的原始积累，1978-1988年温州GDP从13.2亿元增长到69.21亿，居民储蓄余额增长20倍[2]。
1984年温州被国务院列为14个沿海开放城市之一，享受中央给予扩大地方权限和给予外商投资者若干优惠的待遇。温州加强基础设施建设和内引外联工作，并研究制订对外开放战略和规划。通过《温籍各界人士都要为家乡建设尽力的倡议书》、《温州市进一步鼓励外商投资的优惠规定》等调动海外侨胞回乡投资积极性，来温州合资办企业的海外华侨不断增加。
1.2亟待改造的温州旧城概况
在改革开放前29年中，温州旧城只在解放南路建成18 幢住宅楼以及邮电大楼、华侨饭店等零星建筑，整个旧城基础设施和住宅建设严重滞后。十一届三中全会后面临经济大发展和对外开放形势，温州决定沿江向东发展，同时为缓和旧城人口、建筑密度过高，1980年代初采取“以开发新区为主，改造旧城为辅”建设方针。改革开放初期温州旧城改造未得到重视，至1987年在8.92km2旧城范围内常住人口34万人，平均人口密度3.82万人/ km2，人均用地26.16㎡，是当时国内平均用地面积最少、人口密度最高的地区之一[3]。旧城内道路面积小、工厂数量多，大量私营商业占用道路，住宅大多年久失修，公共设施用地紧张，基础设施很不完善。温州城市建设与其经济发展需要、与沿海开放城市的地位相去甚远。
图1 温州市旧城区位置图图2 温州旧城鸟瞰资料来源：图1来自《温州市旧城改造控制规划》文本；图2来自《1989年全国城市规划获奖作品集》
2旧城改造规划的编制与实施：从详细规划到控制规划
2.1零星的街道改建详细规划与建设
温州新区建设随时间推移出现受征地限制、基础设施等跟不上等问题，另一方面，小商品经济发展促使温州群众经济实力增强，具备了改造旧城的能力。为此，政府决定以人民路为起点，把城市建设的重点逐步转向旧城改造。
温州1982年建立市规划管理处，1985年改为温州市规划局并于1986年成为一级局，由娄式鐇①任局长，杨秀珠②任副局长。人民路是温州市内一条横贯东西的交通、生活、商业干道，1985年规划局开始编制人民东路详细规划，希望将其作为温州市“外引内联”窗口，辟为温州新型的商业贸易中心。规划重点在功能布局、道路交通组织、建筑造型及设计要求三个方面。但由于人民东路规划标准较，房子体量大、层数高，温州地方财力薄弱，十多个规划项目只完成人民银行、工商银行和华联商厦，改建再度被搁浅。
图 3 人民路区位图图 4 改造前人民现状照片
资料来源：图3笔者根据《温州市旧城改造控制规划》现状图自绘；图4来自孙守庄《温州城市回眸》
图 5 温州市人民东路规划图
资料来源：浙江省城市规划资料选编（二）·温州特辑，1987
面对温州个体经济发达，群众建房积极性很高，而市内主要交通干道除人民中、西路外均已拓宽打通的情况，政府选择人民中、西路为旧城改造重点，并与此前陷入停顿的人民东路改建项目结合。1987年规划局着手编制人民中、西路改建详细规划，1988年1月完成上报，2月经市政府批准并下发人民路改建工程指挥部执行。其规划改建思想是以解决交通、商业活动和市容三个问题为着眼点，作房地产业开发试验区吸引社会资金，实现自我消化、自求平衡。同时统一考虑临街和街区建设，形成完整的建筑空间，重视环境设计[4]。
图 6 温州市人民中、西路详细规划
资料来源：浙江省城市规划资料选编（二）·温州特辑
2.2全面覆盖的旧城改造控制性详细规划
面对旧城存在的问题以及当时商品经济的迅速发展，温州规划部门深感旧城改造势在必行，并认为依照原有的规划与管理方法，已无法应对旧城复杂的城市建设管理问题。因此在人民中、西路规划基本完成的同时，规划局在政府直接领导下，以1986年批准的《温州市城市总体规划》为依据开展了全覆盖的《温州旧城改造控制性详细规划》编制工作。
此时国内实行改革开放近十年，土地使用制度改革试点使人们日益认识到土地价值，参与城市投资建设的主体也由单一的政府转为国家、企业等多方。新形势下传统总体规划-详细规划两阶段规划体系的缺陷日益突出，许多城市早已开始探索基于总体规划深化的分区规划和基于详细规划改良的控制性规划。1984上海年虹桥新区规划首次尝试采取国际惯例，分地块提出规划控制要求。随后桂林、苏州、广州等地相继实践，并在规划内容、表现方式、
控制指标选择等方面呈现差异。温州发挥其后发优势，博采众长，整合了当时各地控规实践既有的理论和技术经验。
旧城改造控制规划由时任规划局副局长的杨秀珠担任技术负责人，同济大学建筑学院陶松龄和浙江省建设厅葛起明担任技术顾问，其他编制人员包括高云光、杨伟锋、娄式鐇等41人③，由当地城市规划技术与管理人员共同组成。据曾参与规划的丁俊清先生回忆，温州旧改控规主要学习美国zoning和上海经验，结合温州市实际情况进行尝试，同时参考了广州街区规划和苏州桐芳巷规划，咨询过北京、杭州、南京等地做法。
在规划编制期间，规划部门对旧城展开大规模调研，当地街道办事处同志、市民代表等也积极提出意见。规划成果包括旧区改造规划、11个街区控制性详细规划、相应的批文和法规三部分内容。规划含两阶段内容：第一阶段是旧城改造控制性规划，由文本与附图组成，起指导制定下一阶段的街区控制性详细规划作用；第二阶段是旧城街区控制性详细规划，由文本与图则组成，该部分依据第一阶段的成果编制，是整个旧城改造控规的主要内容。
图7 温州市旧城改造控制规划图图8 温州市市中街区控制性详细规划图
资料来源：《温州市旧城改造控制规划》文本
在规划内容和技术方面，旧城改造控规对城市用地布局、居住环境改造、公共建筑设施、市政设施、工业、道路、园林绿化、内河整治、文物保护等方面作出规定。该阶段在总体规划基础上对用地进行分区调整，并对环境容量提出分类标准，容积率和建筑密度等规定较为粗放。其中控制指标制定与虹桥新区规划通过详细规划推算不同，该规划容积率确定首先预测旧城区规划总人口，根据人均建筑面积指标推算出旧城总容积率需求，将旧城287地块划分成50片，然后再落实到各地块，并根据房地产开发经营效益分析适当调整。街区控制性详细规划强调定量控制的综合指标研究，对街区内各个地块现状条件和用地性质、道路红线、建筑密度、容积率、高度等作规划要求。建筑密度和容积率指标分为地块总控制指标和居住用地控制指标，居住用地除控制建筑密度、容积率和建筑高度外，另增沿街建筑密度、沿街容积率与沿街建筑高度的规定，以利用极差地租提高土地利用效率。
图9 温州市旧城区分区容积率控制图 图10 温州市旧城区容积率控制图
资料来源：高云光《区划技术在我国城市规划与管理中的应用》
在配套法规体系方面，规划局制定《温州市旧城区改造规划管理试行办法》和《温州市旧城土地使用和建设管理技术规定》，与规划文本、图则一起经过市人民政府批准，具有法律效力。《办法》将旧城区划分为三级控制区，第三级控制区又分密度Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ区，并规定6项强度控制指标④
，宏观密度分区与具体地块详细密度分区相互配合。《技术规定》主要借鉴上海、广州经验，但土地使用分类参照编制中的国家标准，并根据温州具体情况增加私人建房、开设商店等规定。
由于在编制该规划时人民路详细规划已上报审批并开始建设，因此涉及人民路所在地块在规划中未作具体要求，仅规定“以上地块规划为人民路统一开发建设用地，为一级控制”，“以上地块规划列入人民路改建工程规划，有关建设规划详见人民路改建详细规划”。此前详细规划以建筑形态为重点，仅根据具体方案测算出改建范围内整体的建筑密度和容积率，旧城改造控制规划重新明确了人民路两侧各个地块建筑密度、容积率等指标。规划后各地块建筑密度明显下降，容积率大多有0.4-0.6左右的上升。
1988年10月，温州市旧城改造规划会审会议在市府小礼堂召开，11月市政府批复原则同意。该规划获1989年全国城乡系统部级优秀工程设计二等奖。1991年4月国家建设部在温州举办“控制性详细规划研讨班”，全国27座大城市规划局长、领导、专家、规划工作者共75人参加。期间杨秀珠局长汇报了《温州市旧城改造控制规划》的编制和实施情况，各地规划院也对开展控规的具体做法与体会进行交流，温州控规的技术编制方法与制度体系开始在全国范围内得到推广。
表 1 温州旧城各街区纳入人民路改建工程的地块分布
资料来源：根据《温州市旧城改造街区控制性详细规划》文本内容整理
2.3市场化运作的人民中、西路改造试点
1987年温州政府借鉴龙港镇社会集资建城⑤经验，提出人民中、西路改造试点中不依赖国家投资，而是通过房地产业开发筹集社会资金，推行住宅商品化，达到改建区内基础设施费“自我消化”，改建资金收支“自求平衡”。开发策略采取“地块包干制”，即政府通过公开招标方式，将改造任务发包给实力较强的房地产公司。政府对改造工程实行统一规划、统一安置政策，根据市场需求推行高层公寓和商品营业房，由开发单位自行销售，取得净利润与政府4:6分成[5]。拆迁安置采取“实物安置居民拆迁户回迁为主”，居民和商家就地安置。
1987年7月温州市委、市政府抽调各部门力量成立人民路改建工程指挥部，由政府要员⑥直接挂帅指挥，全面负责整个改建的规划、筹资、指挥和协调工作。房地产开发公司⑦通过投标承包具体地块开发，负责组织拆迁、安置、工程和市政配套设施建设。工程启动之初部分居民不愿拆建，1988年2月政府召开动迁大会，市长刘锡荣解释政策推进拆迁工作。
图11 华盖山坑道举行人民路改建工程方案审议会(1987) 图12 解放电影院召开动迁大会(1988)
资料来源：孙守庄《温州城市回眸》
改造过程中高层建筑因资金难以落实而推迟建设。1988年国务院推出鼓励外商、台湾同胞的条例，温州出台《温州市鼓励台湾同胞投资的若干具体规定》、《温州市鼓励台湾投资者从事房地产开发经营的暂行办法》等。台胞赖耀荣率先在人民东路建立中外合资环球房地产开发有限公司，随后台商陆续涌来投资人民路沿线高层开发。根据规定，人民路改建指挥部统一对外洽商，向外商介绍旧改概况、改建规划和主要经济技术控制指标等。合资公司通过办理土地使用权出让手续，依法取得土地使用权后从事开发经营，土地使用费和开发费由指挥部收缴，用于配套建设和拆迁安置补偿。
表 2 1987-1992年间人民路开发高层建筑情况
资料来源：根据吴长柳主编《温州城建新姿》整理
温州1989 年颁布《温州市土地使用权有偿出让和转让暂行办法》开始推行土地使用制度改革。据统计，1989-1992年间旧城改建共出让土地17166㎡，获取资金3040万元[6]。改
建工程投入资金15.6亿元，全部由群众购买商品房集资和收取开发公司土地有偿使用费解决。参与改建的开发公司均获得可观利润，政府也增税近2.4亿元。但当时处于试验阶段，政府对土地收益估计比较保守，经济测算经验不足，开发中约3/4收益没有收回来。
1987-1992年间温州旧城改建范围仅限于人民路，至1995年底人民路改造工程基本完成：道路拓宽至36m，修建道路5.3万㎡，拆迁旧房21.5万㎡，新建建筑41万㎡。人民路改建工程利用市场化手段进行改造试点，为旧城改造全面展开积累了宝贵经验。
图13 人民路改建前后对比
资料来源：孙守庄《温州城市回眸》
图14 人民中、西路航拍对比（1984/1994）
资料来源：温州市城建档案馆提供
3温州模式的特点、影响与评价
3.1规划与建设特点
温州以人民路为试点的旧城改造获得成功，一方面利用了改革开放以来温州民间积累的雄厚资本，另一方面在对外开放政策以及土地有偿使用改革下，积极鼓励外商（温籍华侨为主）参与房地产开发，加快了旧改进程。旧改控规试图利用土地的级差效益优化土地配置，提高土地利用效率，因此沿街地块大多规划成商住综合楼，街道两侧容积率和建筑密度允许高于街坊内非商业服务业建筑。通过沿街地块的改造开发，实现了“自我消化、自求平衡”，开发商和政府均获较好收益。
旧城改造控制规划将原先人民路详细规划内容转化为控制指标并加以调整，能够更为灵活的应对开发主体尚未确定的情况。但实际改建后地块（尤其是高层建筑）容积率大多都有突破，如环球大厦所在地块（人民路、解放南路交叉口）原详细规划为10层公建，旧改控规中容积率为1.8，而实际建成23层，容积率高达4.9。控规对开发谈判起着积极作用，但开发商与政府的协商经常导致规划要点的修改，以达到双方利益最大化，灵活的控制规划一定程度上成为地方发展政体为共同利益而与开发商协商的机制。
3.2规划作用与影响
旧城改造控规在土地出让、地价测算及指导规划深化等方面发挥重要作用，强化了规划部门在旧改中的“龙头”地位。政府以旧城改造控规为依据，编制土地出让投放计划，推出三个层次的规划图控制法，并经建设部向全国推广⑧。而土地出让设计条件要求有用地功能、容积率、建筑密度等规划指标，都需参考旧改控规内容，控规成为国有土地使用权出让转让的重要依据。温州地价测算需考虑区位系数、功能系数、控制指标、密度分区等因素，多与控规密切相关，因此旧改控规也是地价测算的重要依据⑨。
温州旧城改造控规既是对城市总体规划的深化，也全面控制了旧城区内近期需要改建，指导进一步的街道控制规划以及修建性详细规划。为加快旧城改造，规划局于1992年编制《温州市旧城飞霞南路等十六条街段改造控制性规划（图集）》⑩。规划在旧改控规基础上继续使用指标对用地进行控制，并依据地籍线对地块调整重划，吸取前者经验平均容积率和控制高度有大幅上升。此外，旧城内信河街、招贤巷等修建性规划设计也都在旧城改造控制规划基础上完成。
3.3存在问题与评价
温州旧改控规虽然并且推进了旧城开发，但由于编制时间紧迫也存在不少缺陷。例如文本中既缺少法规名词解释和对违章使用明确规定，地块划分未考虑产权地籍关系，对一些特殊地区的城市设计和旧城历史风貌保护方面考虑不够。规划缺乏对旧城整体的风貌控制，注重沿街地块的开发，造成旧城内沿街“两张皮”的空间特征。控制指标不断被突破，许多高层建筑在街道两侧蔓延，与其背后大量未改建的地区形成鲜明对比。出于平衡资金需要，温
州没有完成国家规定的绿化指标，旧城内积谷山、华盖山等遭到不同程度蚕食。同时改造也缺乏对历史遗迹的重视，破坏了温州“东庙、南市、西居、北埠”、水网交错的传统格局。
图15 温州旧城区内沿街“两张皮”现象及被蚕食的山体
资料来源：https://www.360docs.net/doc/ca9834281.html,/forum.php?mod=viewthread&tid=21168003&page=1 这一时期被拆迁居民和单位等几乎没有话语权，在开发过程中部分居民遭受强制拆迁，部分居民未能得到回迁。由于当时相关政策法规并不完善，在拆迁和土地出让过程中给相关部门留下很大的利益空间。例如杨秀珠很早就懂得用容积率谋利，当时旧城许多地块通过协议出让或假投标方式交由外商开发。旧城改造控规由于控制指标的灵活性以及当时制度的不完善，一定程度上也提供了权力寻租的土壤。
（论文受同济大学高密度人居生态与节能教育部重点实验室科研课题“中国特色城市规划体系的形成研究:改革开放初期控规的诞生与演变”资助）
注释
①娄式鐇，高级规划师，同济大学科班出身，1984-1988年任温州市规划局局长，1989年任温州市人民路改建工程指挥部总规划师。
②杨秀珠，曾被温州市选送到上海同济大学参加为期3个月的规划培训班，培训回来被分到温州市政府规划处（规划局的前身）任副处长，1989年任规划局局长。
③这些人员中部分是同济大学科班出身，如娄式鐇（62届）、朱世枢（65届）、张有华（65届）、丁俊清（68届）、吴濂河（84届）、高云光（87届）等；部分是曾被政府选派到同济大学参加过规划培训班，如杨秀珠等。
④即建筑密度、容积率、建筑高度、旷地率、最小基地尺度、建筑间距和侧距。
⑤1984年温州苍南县龙港镇鼓励农民进城，为解决配套的城镇基础设施建设，引进西方国家级差地租理论，按土地的不同等级收取公共设施费和土地有偿使用费。龙港镇通过这种方式基本解决“三通一平”基础设施建设所需要资金，建起中国第一座农民城。
⑥马云博（市人民政府）为指挥，下设办公室，陆国杰（鹿城区政府）兼办公室主任，娄式鐇（规划局）为总规划师，其他成员来自市城乡建委、市计委、市房管局、市商委等部门。1991年该指挥部进行调整，规划局杨秀珠也编制在内，市土地局、财税局、建设银行、市招标办公室等单位以及部分街道办事处也开始参与其中。
⑦1984年市城建指挥部换牌建立市房地产开发总公司，成为温州市第一家房地产开发公司，随后房地产开发公司逐渐增多，通过多渠道集资代建、联建住宅。但由于当时房地产开发尚未进入市场经济轨道，房价由物价局核定，企业大多微利经营，政府也无法从中收取资金。
⑧第一层次是土地使用权出让投放控制总图，控制全市城市建设总量与地段；第二层次是控制性详细规划图则及文本，作为地块出让和地价测算的主要依据，并提出修建性详规条件；第三层次是地块修建设计条件控制图，为开发地块提供具体的规范要求和设计数据。1992年国家建设部在《关于搞好规划、加强管理，正确引导城市土地出让转让和开发活动的通知》中将“温州市土地出让和转让规划图纸（共四张）及说明”作为附件下发，向全国推广“三层次”、“四张图”土地有偿出让规划控制方法。
⑨温州政府规定地价测算以规划部门为主，以控制详细规划为依据，并会同土地、财政等部门合作测算。⑩十六条街段分别为飞霞南路、胜利路、安澜亭、屯前街、百里西路、人民东路、新村路、西城路、小南路、府前街、天雷巷、和平路、信河街、东门横巷、广场路东段和三官殿巷。
参考文献
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作者简介
沈赟，硕士研究生，同济大学。