日本的城市规划法规体系

日本自1888年颁布《东京市区改正条例》起，在迄今为止的一百多年中逐步建立起一个较为完整的城市规划法规体系，对日本的城市建设和城市规划的发展起到了不可取代的作用。可以说，日本城市规划的历史就是城市规划实践→实践内容成文法规化→再实践的过程。日本一百多年的经验与教训对我国的城市规划立法和目前所推行的城市规划依法行政应具有较强的参考价值。

1城市规划立法简史

在日本近现代城市规划立法的历史上，有3次重要的立法活动，即1888年《东京市区改正条例》，1919年《城市规划法》和1968年《城市规划法》。这些立法活动的进行与当时城市所面临的问题、政府的意图以及城市规划技术的引进和发展密切相关。其立法内容也反映出各个时代对城市规划实质的认识，对日本城市的发展产生了深远的影响。

1.11888年《东京市区改正条例》

1868年明治维新后，当时的维新政府在城市建设方面所面临的任务主要有2个：一是要解决由密集木结构建筑所组成城市的防火和环境问题；二是急于改变城市原有的落后面貌，跻身“文明开化”国家的行列。1872年至1877年间的银座砖石建筑一条街的建设就是这种意志的集中体现。

同时，为从根本上解决城市的改造与建设问题，以当时东京府、内务省官员为主组成的“市区改正调查委员会”、“市区改正审查委员会”等开始着手城市规划方案的编绘和作为法律依据的城市规划立法条文的制定。1888年《东京市区改正条例》在由于财政预算问题没有得到当时的立法机构元老院通过的情况下，以“赦令”的形式强行公布。

《东京市区改正条例》共16条，以当今的标准衡量过于简单，但对当时急需解决的主要问题做出了规定，即确定了①城市规划编制及实施的组织；②城市规划的审批程序；③按照规划进行城市建设所需经费的来源及征收和使用方法。与《东京市区改正条例》相配套制定的还有1889年《东京市区改正土地建筑处置规则》，计划同时出台的《房屋建筑条例》因故未能颁布。

《东京市区改正条例》的重点是保障作为城市骨架的道路桥梁、公园、给排水等城市基础设施的建设。由于《家屋建筑条例》的流产，城市规划立法的另外一项主要职能——对大量的单体建设活动实施控制未能得到体现。在城市规划技术上《东京市区改正条例》所体现的内容被认为深受奥斯曼巴黎改造规划的影响。

虽然《东京市区改正条例》最初的适用对象仅为东京，直至1919年《城市规划法》颁布前夕才扩大到大阪、京都等其他5大城市。但其颁布是日本城市规划立法中的一个里程碑，它代表着日本的城市规划与建设从此走上法制化道路。

1.21919年《城市规划法》

在《东京市区改正条例》颁布后的30年中，日本的城市有了较大的发展，城市发展过程中的各种问题和对城市规划立法的需求日趋表面化。这主要体现在：①伴随工商业的发展，城市经济在国民经济中的比重有了较大的提高，城市与城市人口的数量有了相应的增加，需要带有普遍性的城市规划立法；②以东京的城市改造为目的的《东京市区改正条例》无论是其内容还是手法都无法满足新兴工业、军事城市的建设，以及大城市向郊区扩展过程中对相应规划手段的要求；③西方工业化国家中城市化的实践及产生的相应城市规划技术，以及大阪等地方城市中对建筑物控制的实践为新的立法提供了可借鉴的思路。

1919年《城市规划法》以及与之相配套的《市街地建筑物法》由内务省提交帝国议会审议后，正式颁布。该法由正文26条、附则7条，共33条所组成。1919年《城市规划法》虽然在城市规划编制审定程序、机构、城市规划实施项目的实施体系等方面继承了《东京市区改正条例》，但在对城市规划的理解、城市规划技术法律化等方面有所突破。这主要表现在以下几个方面。

①扩展法律适用范围，确立城市规划区的概念(对城市化普遍性的认识)；

②区别对待城市规划与城市规划实施项目，引入城市规划控制的概念；

③引入地域地区(zoning)、土地区划整理以及指定建筑线等城市规划技术，并将其法律化[7]。

④确立以推进城市规划的实施为目的的土地及建筑物等的征用制度；

⑤创立受益者负担制度。

在依据1919年《城市规划法》的城市规划中，城市基础设施的规划与建设依旧占据了主导地位；土地区划整理作为面状开发手法初步解决了大量农业用地向城市用地转化过程中的规划问题；同时，作为对大量单体建设实施控制的“地域地区”制度开始发挥作用。这3

种规划手法亦被称为1919年《城市规划法》的3大支柱。

1919年《城市规划法》、《市街地建筑物法》及其相关法令的颁布标志着日本近现代城市规划理念的初步形成和城市规划立法体系的初步建立。其中所确立的法定城市规划的内容、制度和建立起的城市规划与建筑法规的关系依然是现行法定城市规划的核心。

1.3特别城市规划法

1923年关东大地震和1945年结束的第二次世界大战分别对东京和日本的主要城市造成了大面积的破坏。在这2次灾害发生后，发生过2次城市规划特别立法活动，即1923年《特别城市规划法》与1946年《特别城市规划法》。这2次城市规划特别立法的主要目的均为促进城市在较短时期内的重建，以及利用重建的机会，实现在正常情况下难以在短期内实现的规划内容。因此，土地区划整理被作为主要手段，其实施主体由私人土地主组成的合作社扩展到政府机构或公共团体；实施方式由自愿扩展到强制实施；实施对象由向郊外扩张的城市用地转向建成区。另外，基于1946年《特别城市规划法》的“绿地地域”虽然在后来城市发展过程中名存实亡，但作为城市规划的手法却具有一定的前瞻性。

此外，第二次世界大战后，日本还颁布了一大批以具体城市为对象的特别城市建设法，

如广岛和平纪念城市建设法等。其目的主要是通过中央政府在财政上的支持实施规划建设，在规划内容上并无新意。

1.41968年《城市规划法》

第二次世界大战结束后，虽然要求修改城市规划法的呼声较高。但由于种种原因，仅仅将1919年《市街地建筑物法》改为1950年《建筑基本法》。直至1968年，新的《城市规划法》才颁布实施。因此，战后至1968年的20多年在日本规划史上又被称为城市规划母法(基本法)缺席的时期。

但在这一时期中，日本的城市规划相关立法状况和立法环境有了较大的变化，主要表现在：①城市规划立法活动并未因母法修改的停滞而停止；②城市化的进展使得城市规划立法状况发生了根本性变化。除建筑法规在1950年有了较大的修改，扩充了地域地区种类外，城市及区域规划相关专项立法活动较为活跃，城市规划法规体系趋于完善。

另一方面，伴随经济高速发展所出现的城市化现象使得《城市规划法》的立法环境发生了根本性的变化。这表现在：

①作为政府行政内容的城市规划由东京等少数核心城市逐渐向大量的地方城市普及，从制度上产生了城市规划由中央集权向地方自治转变的要求；

②城市开发建设领域中民间资本的大量渗入使得以城市基础设施为核心的城市规划法规无法对城市用地的有序发展起到有效的控制作用，土地利用控制亟待加强。

在此背景下，新《城市规划法》于1968年经国会审议通过，并颁布实施。1970年《建筑基准法》中的“集团规定”也有了较大改动。全面修订后的《城市规划法》及《建筑基准法》所组成的法规体系主要有以下变化：

①城市规划行政的权限由中央政府转移至都道府县和市町村地方政府；

②新增了城市规划方案编制及审定过程中市民参与的程序；

③将城市规划区划分为城市化促进地区和城市化控制区，并增加了与之配套的开发许可制度；

④增加、细化了确定及限制城市土地利用的分区种类，并广泛采用容积率作为控制指标。

1968年《城市规划法》虽然在最终颁布内容上仍有一定的遗憾，但在城市规划现代化以及适应时代发展潮流方面迈出了一大步，是日本城市规划由开发建设型规划真正向控制引导型规划过渡的转折点。

1.51980年代之后的规划法规修订

《城市规划法》在1980年代初和1990年代初分别有过2次较大的修订。一次是1980年的修订，新增了“地区规划，等详细规划层次的内容，填补了以往规划法规中缺少详细规划方面内容的空白；另一次是1990年及1992年的修订：①对用地分区进一步进行了细化，将原来的8种扩展到12种，并新设立了3种特别用地分区；②增设地区规划的种类，