我国高校章程建设的问题与对策

我国高校章程建设的问题与对策我国高校章程建设起步较早，但过程较为曲折。

2015年底，高校基本实现“一校一章程”的目标，章程建设初见成效，但当前仍然存在着文本“千校一面”、内容“笼统不清”和执行“严重乏力”等问题。

问题的根源在于政府放权不到位、高校对章程和自身的认识不够清晰，以及监督机制不够完善等。

推进高校章程建设，必须在国家建构的语境中理性地认识章程的地位和作用，增进对章程和高校自身的研究，加强对章程实施的监督以及深化政府的治理模式改革。

标签：高校章程；现状；问题；策略高校章程是根据高校组织属性制定的关于高校组织体系及其运行规范的基本制度，是高校内部治理的“母法”。

推动高校章程建设是推进高校内部治理的基础性工作。

我国高校章程建设起步虽早，但连续性较差，未能有效积累章程建设经验，以致目前的章程建设工作处于艰难探索之中。

因此，对章程建设历史进程中的经验、教训以及章程建设在当前出现的问题和遭遇进行详细的探究，将深化高校章程建设的探索，推进高校章程建设的历史进程，并推动我国高等教育改革的纵深发展。

一、我国高校章程建设的历史与成绩我国高校章程建设起步较早，但到新中国成立初，依旧只有北京大学等少数高校制定和出台了章程[1]。

新中国成立后，高等教育长期受国家计划和法令的调节，国家指令经常直接渗透进入高校内部事务，章程建设进程几近中断[2]。

改革开放以后，随着国内政治经济体制改革的逐步推进，各级各类学校的自主权相对增强，与之配套的自治制度建设开始受到重视。

鉴此，国家分别于1995年、1998年颁布《教育法》和《高等教育法》，强调章程在各教育机构，尤其是高等学校申请和设立中的前提性地位，以法律的形式为章程建设提供根本性的制度支持。

随后，教育部发布《关于加强教育法制建设的意见》和《关于加强依法治校工作的若干意见》，强调依法治校、依法治教的重要性，并敦促高校尽快制定、完善章程，按照章程依法自主办学。

但统计数据显示，到2007年《关于报送高等学校章程材料的通知》发布以后，全国共563所高校（包括本、专科高校和独立学院）报送了章程或章程草案，仅占当时全国高校总数的21%[3]，章程建设的成效并不明显。

随着社会主义建设事业的纵深推进，制度建设开始成为突破深水区改革瓶颈的重要抓手。

高等教育领域，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）专章提出建设现代学校制度，并将‘现代大学制度改革试点’分别作为我国教育领域十大改革试点”和“我国高等教育改革发展的两大任务”之一[4]，试图以现代大学制度建设为着力点，推进我国高等教育的改革和发展。

高校章程在高等教育的制度体系中居于“上承国家法律法规，下启校内各规章制度”的中介地位，是高校按照国家法律法规，依法进行自主管理的基础。

因此，在改革中，以大学章程建设为支点，建立现代大学制度，从而撬动整个中国高等教育改革，逐渐成为教育主管部门从纷繁复杂的头绪中理出的改革新思路[5]。

章程建设也因此成为教育主管部门推动高等教育改革的重中之重。

《纲要》规定，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，但《纲要》出台时，我国大多数高校尚无章可循，制定何种章程以及如何制定等问题成为制约章程建设进程的首要问题。

就此，2011年，教育部制定和出台《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》），从总体原则、内容构架、制定程序、核准与监督等方面对高校章程建设行动予以指导和规范。

2012年教育部《依法治校——建设现代学校制度实施纲要》强调，“依法治校的目标是要在学校树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念与要求……实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循，”要“提高章程及制度建设质量，规范和制约管理权力运行，保证法律、规章有效执行。

”表达了对章程建设的重视和期待。

2014年，教育部办公厅下发《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》将高校大学章程的制定工作作为一项紧迫的任务，明确要求相关部门在2015年12月31日前完成所有高校章程的制定和核准工作。

随后，多个省市以高等教育学会等学术性社团或高校为依托，大范围地组织大学章程制定、大学章程建设研讨会，推进高校章程建设。

到2015年底，我国高校基本实现了“一校一章程”的建设目标[6]，高校无章办学的传统局面被打破，章程建设取得可喜成绩。

二、我国高校章程建设的问题与成因高校章程建设是高校依照法律法规制定章程文本、推进章程实施和修改完善大学章程的全过程。

目前，我国高校章程建设虽已基本完成文本制定基本任务，并開始向实施阶段过渡，取得了阶段性的进展，但也还面临着许多问题。

（一）主要问题1.文本“千校一面”高校章程又称大学章程，是指约定和阐述高校作为独立主体的使命，界定高校内部各利益主体的权利、责任和义务，书面写定的有法定意义的组织规程[7]。

因此，特定的高校是章程文本的逻辑起点和核心，章程应反映不同高校的需求和特色，章程文本也应千差万别。

但《办法》出台以前，为数不多的章程在内容上形式性地模仿或执行《高等教育法》中的有关要求和规定，章程文本篇幅较短，内容相近。

《办法》虽对高校章程建设的内容做出了更为全面和深入的限定，此后出台的章程在内容上也更为详尽[8]，但总体而言，众多高校仍然形式性地遵循法律法规的相关规定，很少结合自身的实际进行创造性的文本建设，以至于很多高校章程章、节的标题基本一致，文本内容也主要是个别词句之间的差异，存在着相互借鉴的问题，呈现出“千篇一律”和“千校一面”的状况。

2.内容“笼统不清”《高等教育法》和《办法》规定了高校章程必备的内容要素，形成了章程建设的原则性指导框架和基本参照标准，很大程度上推进了我国高校章程建设的进程，但因高校形式性地遵循有关规定或模仿已有章程，致使多数章程文本陷入宏观性、原则性的内容陈述，而未结合自身的性、状进行扩展和深化，未能形成以高校自身为逻辑基点的章程体系，文本内容多为抽象度高、覆盖面广的放之四海而皆准的内容。

如某高校章程在论述高校与外部社会的关系时规定：“本校按照本章程自主管理学校内部事务，不受任何组织和个人对本校正常活动的非法干涉”。

此类论述几乎适用于任何高校甚至任何具有独立法人资格的组织，未能凸显高校自身的需求和特色，章程建设未能遵从办学的实践逻辑，内容“笼统不清”，难以有效引导高校办学实践，尤其是涉及学校发展的重大问题，章程的引导作用和规范作用有限。

3.执行“严重乏力”章程常被视为高校的基本法[9]，或高校办学的纲领性文件和规范性文件[10]。

这些认定对章程和高校基于章程的善治给予了较高的评价和期待。

但实践层面，首先是章程建设的政策执行乏力，章程文本出台缓慢。

自《高等教育法》提出高校需建设章程以来，我国的高校章程建设经历了法律规定，政策激励等多种形式的努力，但直到《办法》发布以后，很多高校才真正开始章程建设工作，2014年《通知》发布后，高校章程陆续出台，“一校一章程”的目标才最终实现。

其次，出台后的章程实施乏力。

访谈资料显示，众多高校均将章程建设视为一项无实际意义的政治任务，章程制定后，多数则被束之高阁，无人问津。

访谈中，一位全程参与某校章程建设的负责人无奈地说：“其实，大学章程跟大学的发展规划非常相似，前期投入了很多精力，但制定任务一结束，就成了挂在墙上或存在文件柜里的一纸空文。

”章程未能起到引导和规范高校发展的作用，高校中的许多失范行为仍然大行其道。

（二）问题的成因1.政府放权不到位“章程的实质就是高校为争取并维护办学自主权，与政府等外部强势力量协商后共同制定、共同遵守的类似行政许可证的法律文本”[11]。

可见，章程建设的本意是通过基层制度建设，完善基层规章，贯通国家制度体系，实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循，同时也在高校中树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念与要求，最终促进高校依法自主办学、自主管理。

在我国，政府集高等教育的投资者、举办者和管理者身份于一身，高等学校长期受国家指令、计划的管控和调节，逐渐演变成政府的附庸机构。

近年来，随着国家政治经济体制改革的逐步推进，政府逐渐加大了权力下放的力度，高等学校的自主权开始得到彰显。

但在权力下放的过程中，政府主导着自主权的“收-放”往复循环，依然牢牢地控制着高等教育的资源配置和管理权限，政府的行为仍然影响甚至决定着高等教育的改革和发展。

因此，虽然章程建设的本意在于激励高校依照章程自主管理，但因政府放权不到位，致使众多高校认为章程并无实际作用，章程赋予的自主权甚至被视为“强加的自主权”，因而在章程建设的过程中，众多高校象征性地执行章程建设的政策要求和规定，章程建设进展缓慢，章程文本内容空泛，章程执行也面临巨大挑战。

政府对高等教育资源和管理权限的控制，事实上已经成为高校章程建设乏力的首要原因。

2.高校对章程和自身的认识不够清晰资源是任何组织持续发展的基本保障，未来的重要性更是有增无减，对高校亦不例外，但资源获取的途径在不同历史时期却可能明显不同。

在我国高等教育的传统发展路径中，资源可以通过要政策、跑关系等途径获取，在这一阶段，高校的发展可能更加依赖基于书记、校长等领导个人魄力的资源获取能力，尤其是人为性的资源获取能力。

但随着国家改革的纵深推进，以制度建设为基础的改革路径已经成为共识，可以预期，未来社会的资源配置必将以制度架构为基础，实现制度性资源配置。

章程建设作为国家制度建设的一个重要环节，对高校的资源配置影响深远。

目前，许多高校仍然囿于传统的发展思路，未正确认识章程在未来资源配置中的战略地位，反将章程视为无实际用处，乃至“作茧自缚”的规制体系，致使章程建设缺乏主动性，使章程的制定和实施缺乏内生动力。

此外，高校对自身的认识不清也是导致章程建设进展缓慢的重要原因。

在我国，高校多由国家创办，高等教育长期遵从国家的计划和调节，缺乏认识和研究自身的需求，认识和研究自身的能力也相对有限。

因此，在章程建设过程中，很多高校并非从本校的需求和特色出发，而是遵从法规法规的形式要求，致使高校章程千篇一律、千校一面，内容空泛、笼统不清，章程实施也难以推进。

3.监督机制不够完善我国是典型的“后发外生型”现代化国家，具有“大国家-小社会”权力结构，政府在政治、经济及制度体系变革的过程中占据主导地位，直接影响着国家各项事业的改革进程。

章程建设是我国高等教育领域中一场基础性的制度变革，其进程明显遵循着政府主导的实践逻辑：政府以《教育法》和《高等教育法》将其纳入法治的轨道，并辅以系列政策驱动章程建设。

政策是政府治理的重要工具，但也面临着变通和象征性执行的风险。

章程建设进程中，系列激励政策接连不断，但基本没有取得实质性的进展，政策驱动的常规治理效果极其有限。