美国政府绩效评估中的实践及其经验借鉴_何晓柯(1)

顾客导向在美国政府绩效评估中的
实践及其经验借鉴
何晓柯
（浙江工业大学之江学院浙江杭州３１００２４）
摘要：２０世纪８０年代以来，西方国家为应对全球化和国际竞争的挑战，解决财政赤字和公众信任问题，普遍开展了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估活动。

在经历几十年发展后，西方各国的绩效改革为我们提供了丰富的理论和实践创新经验。

本文选取美国政府绩效评估实践作为典型案例分析，寻求基于顾客导向理念的绩效评估对我国开展政府绩效评估的有益启示，促进我国政府绩效评估工作的顺利开展。

关键词：顾客导向美国政府绩效绩效评估经验借鉴
工作研究
英美等西方发达国家绩效评估在经历了几十年发展后，为我们提供了丰富的理论和实践创新经验。

因此，从我国实际出发，学习英美等国绩效改革实践经验，有助于我国政府绩效评估工作的顺利推进。

本文选取美国绩效评估实践作为典型案例分析，寻求西方基于顾客导向理念的绩效评估对我国开展政府绩效评估的有益启示。

一、顾客导向理念的内涵
西方政府绩效评估倡导的“顾客导向”理念缘自企业经营理念中的“顾客满意”思想。

“顾客满意”思想指从顾客出发、以顾客为导向来开展企业经营活动，并通过对顾客需求的了解来提高产品质量和服务质量，以顾客为最终目的的理念。

后来，行政学者把这一理念引入政府管理。

“顾客导向”成为西方政府管理和服务理念上的一种创新，是一种“倒流程”的政府管理方式。

它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向顾客那里。

以往是以公共行政的服务和生产来主导顾客需要，而顾客导向则倡导以顾客需要主导公共服务的提供和公共产品的生产。

顾客导向要求政府将需要服务的公众视为公共机构的顾客，把政府看成公共产品和公共服务的提供者，政府职能、政府行为与政府改革等都需紧密围绕顾客来展开，站在顾客立场思考，并以顾客的满意程度作为衡量公共服务标准的理念。

以顾客为导向的政府绩效评估，不是以投入产出为衡量公共部门绩效的一般标准，而是以满足公众(顾客)需要的质量指标作为重要手段。

即主要不是看政府为社会提供了多少劳动、投入了多少资源，而是主要考察政府所做的一切在多大程度上满足了公众需求，政府的服务只有被公众接受时，政府才是有绩效的。

二、美国政府“顾客导向”绩效评估的制度创新及主体拓展
美国是世界上开展绩效评估最早的国家之一，早在20世纪早期就已开始并延续至今，对美国政府的管理实践产生了深刻影响。

1993年克林顿宣布成立由副总统戈尔领导的国家绩效评审委员会（NPA），负责统筹推动联邦政府再造工作。

戈尔领导的研究小组提出了《国家绩效评估报告》，强调对公共服务结果和效果的衡量，提出相应对策，成为克林顿政府行政改革的总蓝图，而具体推动政府再造运动实施的主要来自于两大纲领性文件。

（一）两大纲领性文件
1.《政府绩效和结果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）
1993年GPRA被美国第103次国会通过，它是美国历史上首部关于政府绩效改革的立法，是美国政府绩效管理发展史上的里程碑。

从总体看，GPRA力图使绩效导向制度化，绩效管理法制化。

它对美国联邦机构绩效管理的程序、方法和考核都进行了严格规定，要求全部行政机构都要服从，从而使公共部门运用绩效管理更具合法性和可操作性。

将这些具体操作方法上升到法律高度，也大大提高了政府对绩效管理运用的责任意识和法治意识。

与此同时，通过绩效测量引导人们关注结果，提高了政府机构对绩效结果的重视程度，促进绩效的改进。

2.《戈尔报告》
为了贯彻和执行GPRA的目的和意图，加强总统对绩效改革运动的领导和控制，1993年9月国家绩效评审委员会（NPA）发布了第一份报告：《从繁文缛节到结果导向：创造一个工作更好、花钱更少的政府》(From Red Tape to Results：Creat-ing A Government That Works Better and Costs Less，又称《戈尔报告》)，成为克林顿政府绩效改革运动的具体行动指南，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。

在这份报告中，NPA联合其它相关部门共同提出384条建议，其中294条建议得到执行。

这些建议可以归结为四大基本原则：(1)简化规制原则；(2)顾客优先原则；(3)授权与结果导向原则；(4)节俭效益原则。

正是在这些原则指导下，联邦政府、州政府和地方政府分别建立了比较完善的绩效评估体系和绩效管理制度。

（二）著名的民间机构——
—坎贝尔研究所
民间机构的介入是美国政府绩效评估的一个显著特征，它为进一步研究政府绩效评估提供了良好的基础，同时也有力地促进了实践的发展。

名扬欧美的“坎贝尔研究所”就是一个典型的代表，它是美国著名学者、卡特总统人事改革顾问坎贝尔在退休后创办的。

坎贝尔研究所的绩效评估主要侧重于政府组织，评估内容主要包括财政、人事、信息、领导目标和基础设施5个方面的管理。

经过广泛深入的调查，坎贝尔研究所建立了一个统一
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的政府绩效评估体系，包含以下要求：由专家提出测评指标；测评结果应充分反映出年初目标计划的执行情况；促使管理者增强对数据的运用，既重目标又重过程；测评结果及时传达给公众。

坎贝尔研究所在创办初就开展了大规模的政府绩效评估活动，获得了美国政府部门和民众的普遍关注和认可。

1998年，它对全美50个州政府展开了评估，绩效测评的结果报告多达60页，引起了较大反响。

1999年，又对全美35个财政收入最好的城市政府进行了评估。

2000年，坎贝尔研究所再次对50个州政府绩效进行了评估，并于评估结束后向全社会公开了其分数与名次，其发布的绩效评估结果在美国各州、市政府和民众中的认可率高达92%。

随着评估活动的深入开展，越来越多的州、市政府认识到，参加这种评估有利于联邦政府了解自己的工作。

这种民间机构测评政府绩效并公布分数和名次的做法，引起了轰动效应，1999年底被评为美国十大新闻之一。

三、顾客导向在美国政府绩效评估中的经验及对我国的启示
从美国绩效评估实践发展情况看，其政府绩效评估体现出自己的特征并产生了一些特有的评估经验和技术，为我国开展政府绩效评估提供了经验借鉴。

（一）评估主题凸显顾客导向
美国《政府绩效和结果法案》的目的就在于将重点放在关注成果、服务质量和用户满意度上，改善联邦项目的效果和公开性，提高美国人民对联邦政府的信心。

同一年的《戈尔报告》可归结为5大基本原则，顾客优先是其中的一个重要原则。

当前，在我国政府绩效管理的实践中，首先应该强调以公众为中心，以公众利益为重，虚心听取公众的意见，根据公众需求调整各项工作，运用市场机制诸如竞争等来激励行政人员。

其次，要把公众满意作为政府绩效评估的终极价值，不能把社会公众看作政府服务的被动消费者，应考虑评估过程中公众的参与，增强政府的回应性，从而使整个社会受益。

（二）评估制度化是实践顾客导向理念的重要途径
美国非常重视政府绩效评估的法制化和制度化，绩效评估大多是通过具有权威性的立法途径来实施的，采用法律、规章、制度的形式固定下来，成为各级政府一项常规性、持续性的工作。

这种高层次的强制性制度，保证了绩效管理有法可依。

目前我国政府绩效创新领域的实践，除了公务员管理有正式法律依据外，只是制定了机关绩效管理的制度，诸如社会服务承诺制、行风评议制等，但远未达到法制化的高度。

当前我国要加快制定政府绩效评估的相关法律，尽快确立绩效评估的地位及强制性，借助法的力量确保这一工作持续不断，成为各级政府的一项常规性工作。

（三）“多元化”主体评议政府绩效体现顾客导向
美国政府绩效评估很重视来自公众的反馈，重视参与和沟通，公众导向日渐突出，打破了传统上主要由政府自身作为评估主体的自上而下完全封闭的评估过程，评估主体多元化逐渐成为世界范围内政府绩效评估发展的共同趋势。

从总体上看，我国政府绩效评估存在评估主体单一，评估自上而下单方向进行的问题。

随着现代政府职能的扩张和社会责任的加大，当前我国政府绩效评估应该借鉴美国经验，逐步建立管理机构领导的多重评估体制，多层次、多角度、全方位地对政府绩效进行评估，既包括政府部门自我评估、上级评估等内部评估，也包括政党评估、国家权力机关评估、社会公众评估和民间机构评估等外部评估。

（四）政府支持是贯彻顾客导向评估制度的有效手段
美国政府在开展绩效评估过程中，努力争取国会和相关部门的支持。

《政府绩效和结果法案》的顺利通过，就是克林顿政府的绩效改革运动首先争取国会支持并最终获得成功的最好佐证。

同时，克林顿政府还积极谋取联邦政府相关部门的协助和支持，凭借行政系统最高级别行政长官的政治支持、总体领导和主管部门的预算配置权来推进各级机关的绩效评估。

政府是否支持影响到绩效改革运动能否发挥出重要作用。

我国政府绩效评估工作得到了党中央、国务院的高度重视，但它在地方政府中仍未得到普遍重视，尚停留在分散试验阶段，并未在全国范围内全面铺开。

当前，我国政府高层领导应大力支持绩效评估工作，使评估的各种先进方法和技术能不断应用及完善，持续推进政府绩效评估向前发展。

（五）科学的评估技术和方法立足于顾客导向
从美国绩效评估先进实践的回顾中，可以发现：美国开展绩效评估所运用的技术和方法无一不体现出以顾客为中心的导向。

例如，美国政府在收集绩效资料时，非常重要的绩效评估技术是通过受训的观察员和市民、顾客调查和专题小组来收集资料，反映出政府对顾客行为的重视。

在绩效评估过程中，美国各州选取和采用了更为直观、有效、全面的绩效评估工具、绩效分析工具和绩效展示工具。

如俄勒冈州成功实施了标杆管理法，得克萨斯州政府运用了平衡记分卡的方法。

从这几种注重公众表现的评估方法中，也可看出美国政府对顾客意志、顾客满意的极其关注。

绩效评估离不开各种先进的评估技术和方法，它们在政府管理中得到了积极的应用，有助于绩效管理向专业化方向推进。

当前，我国应当改变传统的绩效评估技术和方法，在绩效评估导向中引入顾客满意理念，借鉴管理科学中的平衡计分卡原理，综合评价政府及行政人员的绩效，以激励和约束政府行政人员的行为，使各级政府的运行实现短期与长期目标、内部与外部、投入与产出、经济与社会效益等方面的平衡。

总而言之，我们在借鉴美国政府绩效评估经验的同时，也要吸取他们的教训，避免他们走过的弯路。

通过美国政府绩效评估的经历可以看出，以顾客为导向的服务机制的建立，天然是对政府权力的一种有效制约和对其它主体的有效保护，有助于提高政府绩效评估工作的成效。

参考文献：
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[2]刘旭涛，政府绩效管理——
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