老人的社会福利政策

关于老年人的社会福利政策

大家好，陈功给我一个题目让我讲讲老年人的社会福利政策，过去一直做社会福利，但是做了十几年的社会福利，我们国家的社会福利到底要怎样界定?在福利政策上要怎样突破?我自己也不是十分清晰的。因为我国的社会福利和国际社会通行的福利是不同的。他们把福利界定为国家或政府对社会所有成员保障和改善生活采取的一切举措，既有保障的范围，也有改善的内容。可是我国的社会福利，按照学者的说法是个狭义的福利，是保障弱势人群基本生存或者说是生活权益。“改善”，“提高”有

可能都还算不上。从这个意义上讲，如果说画一条水平线，他们线下边维持基本的生活权益包括在福利之内，线上边的改善和提高也包括在内。而我们只是把线下边的基本生存包括在内，这基本生存还不是所有公民的基本生存，而只是弱势人群的基本生存。所以从这个角度上讲我国的福利确实是狭窄的，而且内容也是狭窄的。

可是随着我国市场经济体制的建立和完善，特别是过去那种计划经济体制下的单位保障和福利被打破的情况下，我国的福利政策应该说也该发生一些变化，应该逐渐向国际社会靠拢。但是这个过程我们觉得还是慢了点，特别是福利保障的人群在扩大的情况下更是如此。过去我们说弱势人群基本是老年人，残疾人，孤残儿童，以及生活特别困难的需要照顾的人群。但是使这几类人中也不全是国家管，有很多情况，国家并不管。国家只管这几类弱势人群中的三无对象和五保户。

但是，随着我国社会政策的逐渐的建立和改变，我们的福利对象的边缘，按照我们的想法，逐渐的在模糊。我们现在通常说的福利对象包括老年人，残疾人，孤残儿童等弱势群体，也就不再去区分是不是三无啊，是不是五保啊。反正大家这么含糊的说，我么就这么含糊的听，含糊的

做。从这个意义上讲，就是说从含糊的意义上使我们的福利对象边缘模糊了，对象群体扩大了，范围有所拓展。那么就模糊

的福利对象及它的数量上来讲应该说确实是非常巨大的。老年人有一亿四千五百万，可能按照

我们更严格的说应该是一亿四千三百万。为什么这么说呢?我来纠正，

主要是过两天我们要做一个新闻发布，和南开大学做一个百年预测的研究，要把我国目前的老

年人数量和今后五十年到一百年的老年人发展的趋势和状况做一个公布。残疾人口是六千多

万，但是残联觉得这六千万是小了，因此他们正在进第二次残疾人的抽样调查。我想调查之后

这个数量还会有大幅度的攀升。孤残儿童现在按照我们通常的说法是三四百万，但是真正严格

的统计下来的只有六十万左右。这个统计我也知道肯定是有很多的遗漏，因此我们并不完全相

信它。但是制定政策时又得依靠它，因此目前我们制定孤儿的政策基本上就是按照六十万。

那么对这些福利对象的保障和服务的方式上，我们目前主要是采取集中供养和分散供养着两种方式。集中供养，大家都知道，就是举办机构，设施和院舍，采取了国家供给，养服务对象，养服务队伍，养机构，从而由国家一览到底把它包起来。目前我国城乡各种各样的福利机构有三万八千五百多所，收养了人员有一百二十万左右，床位数有一百四十六万七千多张，

这是我们的存量。当然还有一些社会力量举办的，但是由于规模数量各地掌握的现在都不太一致，所以统计起来也不是那么科学的。分散供养就是对三无对象，五保对象，除了集中供养之

外采取国家供给的方式，把它放在家庭之中。国家给相应的保障，并且有的时候派遣一些服务

人员。这是我们国家基本的福利状况。

那么老年人的福利政策呢?老年人的福利政策应该是把老年人纳入到我们的福利对象范围从而制定相应的社会政策。应该是老年人的社会政策，因为我一直做福

利，我愿意谈福利，姑且称之为老年人的福利政策吧。福利应该包括两个方面是收入的

:一个

保障，一个是服务的保障。收入保障的角度大体上有这么多，有保障老年人合法权益的

法律法规，像老年权利保障法。还有关于养老保险方面的一些政策，刚才大家都谈到了。关于

医疗保险的政策，关于农村实行新型合作医疗制度的政策关于城市普遍实施和农村试点实行的最低生活保障的政策。关于农村五保供养制度的规定。关于城乡贫困人口实行医疗救助和生活救助的政策。还有关于特殊优待老年人的一些政策等等。就是说我们已经制定出台的和正在执行的，也包括一些探索大体上应该是这么几类。属于服务保障的大体上有这么多，有老年人服务机构举办运营管理监督质量评估等方面的优惠政策和规定办法标准规范等等。就是说硬件设施建设的一系列的规定标准规范等等。还有社区为老服务设施场所建设运营管理的办法及标准规范等。还有家庭和社会服务，居家养老服务等反面服务的政策和服务的技术规范标准。有为老服务队伍建设的职业标准，专业技术等级规定等等。老年人健康状况的评估办法标准，有关发展老年卫生文化教育康复健身等服务的政策的规定，发展老年产业，老年用品市场等方面的政策措施等等。

应该说从这两方面讲要是数起来也不少，但是没有一个完整统一的东西，特别是没有一个刚性的管总的东西。如果我们把老年人政策法规体系作为一个体系来看，我说基本的框架可能搭建起来了，但是这个框架结实不结实，合适不合适还有待商榷。另外这个框架下面需要建墙需要扣顶，这个框架的丰富和完善现在看还远远不够。所以如果分析一下我国老年社会福利政策法规方面的建设，确实存在着不足。

我主要从以下几个方面分析。一是老年福利总体上缺少法律层面的根本保障。除了有一部非常原则，无所不包的老年人权益保障法之外（而且这部法律我们现在

看已经十年了。今年是十周年，还要有一系列的庆祝活动制的建

），但是随着市场经济体立和完善这部法律很多地方已经跟市场经济的要求是不相适应的

了，跟老年人的发展趋势和老年人的服务需求是不相适应的了。除此之外，我国至今还没有制定出老年福利的专项法律法规。这和国际社会比较起来，我们还是非常滞后的。我国老年服务政策更多更久的还停留在政策文件的层面上。因此执行起来它的强迫性、它的刚性和他的时效性都要大打折扣，这是一个缺失吧。

第二，老年福利的政策法规体系建设，总体上讲还严重的滞后于经济和社会发展的总体水平。我国老年人社会福利保障和服务水平总体来说还是比较低的。经济不发达欠发达地区和广大农村表现得尤为突出。农村老年人的生活困难、缺医少药的现象非常普遍。前几天我们看了中国老年报登的一个黑龙江两会代表就是人大政协代表到偏远的农村进行调查的状况，真的是非常的触目惊心。看了之后也觉得农村老年人的生活状况和服务需求状况方面的满足是非常糟糕的。刚才王老师发表了一番感慨，我觉得王老师说的状况跟他们调查公布的情况比较起来还

好得多。当然这种现象和我国的公共财政政策、社会政策、以及老年福利政策建设的严重滞后是紧密联系在一起的。

第三，老年人的福利政策法规体系的建设缺少配套和衔接。这不仅体现在老年福利政策法规体系的本身各个方面，各个环节，各个层面都缺少配套和衔接。也体现在老年福利政策和其他的经济社会发展政策发生矛盾、不协调甚至相悖的现象。比如：院舍服务当中政府包办，导致资源分配不公，和效率低下这种体制性的障碍与国家改革大政方针的矛盾。像我国提出了政企分幵、政市分幵、政资政社分离的问题。但是现在我们更多地为老服务机构，特别是城市当中都是政府从办到管一揽子包起来。这跟政市分离起码都是不相吻合的。还有福利投入机制的偏向和市场经济公平竞争机制的矛盾也是非常突出的。国家办的是亲儿子，投入多少也不心疼, 这种现象的高耗低效非常突出。但是社会力量举办一点资助就像剜心头肉一样，这个现象确实比较突出。

第四，老年福利政策在执行过程当中落实不到位或者根本不落实也比较突出。刚才我细数了一堆，当然每一个方面里还有很多政策性的文件，我们说的也不少了

给老年人社会力量举办也好、为老服务业好、社区服务业好、居家养老也好，都有一些支持性的政策和措施。为什么就是不落实？国务院的文件按道理也有强制力，也有权威性，但是到地方照样不落实。这种执行过程当中存在的问题我觉得更为突出。影响了我们的一些构想，或者说影响了老年服务事业的发展。

此外，还有一些缺失。比如说，现行的福利投入预算缺少了公幵民主透明和监督；城乡二元体制造成的城乡福利体制的分割和巨大的差异；社会福利领域第三部门的作用很少体现；服务人员的专业社会工作者制度的缺失等等，这些都使得我们老年社会福利，政策法律，法规体系的建设和健全有很长的路要走。

最后，我想对老年社会福利法律体系的建设讲一点建议。第一，从长期建设上来考虑老年福利的政策法规建设。特别是要推动老年福利的立法进程，稳步推进城乡统一的老年社会福利保障和服务制度的建设。我觉得这个应该是随着建设社会主义新农村任务的推出我们今后有些像低保制度、保险制度、最低生活保障、医疗保险这些今后应该逐步向农村扩展。现在已经在进行试点，有一些也不是说完全没有, 比如说低保，现在已经有一千多个县在进行试点。听起来县很多，但是试点的时候可能就是一个村、一个乡镇。那么总体来讲广大的农民还没有最低生活保障，或者说没有养老保险。第二，要建立起新型的合作医疗。第三，加快养老服务网络建设和服务质量专业技术标准体系的建设。这个我们设想要建立一个什么样的养老服务网络呢？三句话。现在我们也在向这个方向努力。以居家养老为基础，这和我们的

国情和我们的民族传统是吻合的，因为在任何时候居家养老在我们这个社会当中可能都是一个最基础的工作。其次是社区照顾为依托。再加上机构的、院舍的供养为补充。这三者如果能够结合起来在不同的层面上各级各类养老服务机构服务设施都能够建立健全起来，形成一个服务的网络，老年人的多种服务需求才能够得到一个比较好的满足。我们下一步也想在居家养老的问题上认真的调查和推动。时间有限, 其他的我就不再多说了，大家如果有什么需要了解得我们下面在交流，谢谢！