中国式分权与财政支出结构

摘要：经济分权同垂直的政治管理体制紧密结合是中国式分权的核心内涵，本文在此背景下讨论地方政府支出结构偏向的激励根源，并通过构造财政分权指标和政府竞争指标、利用１９９４￣２００４年的省级面板数据对我们的推断进行实证检验。本文主要结论是：中国的财政

分权以及基于政绩考核下的政府竞争，造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲；并且，政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲，竞争对支出结构的最终影响则取决于分权程度，而１９９４年之后包括科教兴国、西部大开发在内的现行重大政策并没有缓解这种状况。这意味着，中国式分权在推动市场化和激发地方政府“为增长而竞争”的同时，与之伴随的成本可能正在上升。关键词：财政支出结构中国式分权政府竞争

一、引言

有关财政支出的大量文献认为，为了吸引要素尤其是资本的流入，地方政府会竞相削减税率（ＺｏｄｒｏｗａｎｄＭｉｅｓｚｋｏｗｓｋｉ，１９８６），同时溢出效应（ｓｐｉｌｌｏｖｅｒ）和地方政府的非合作行为也使得公共品的供给偏离最优水平（Ｃｒｅｍｅｒ，ＭａｒｃｈａｎｄａｎｄＰａｓｔｉｅａｕ，１９９７）。在中国的财政体制下，公共投入的责任更多地落在地方政府身上，然而，至少在基础设施上，中国演绎出了一个罕见的有效机制，大大领先于同水平发展中国家!"。即便是在内地城镇，宽广的马路、开阔的市容规划常常令人吃惊。与此同时，中国人力资本投资和公共服务投入却存在着令人尴尬的不足。１９９５年，中国（包括各级地方政府）的教育投资大约占国民生产总值的２．５％，同时，国民生产总值中大约３０％用于实物投资，在美国，相应的数字分别是５．４％和１７％；虽然中国近年来教育投入略有提高，但不平衡状态仍然显著（Ｈｅｃｋｍａｎ，２００５）。在转型和财政分权的文献中，俄罗斯通常被当作是中国的一个反面参照系；然而，从财政支出结构的角度，是俄罗斯而不是中国更接近经典分权理论所蕴涵的图景。Ｚｈｕｒａｖｓｋａｙａ（２０００）提供的俄罗斯３５个大城市的数据显示，１９９２￣１９９７年间教育在其财政总支出的比重从１９．４％稳步上升到２２．９％，在教育、卫生和文化体育３项上的支出比重一直维持在４０％的水平。相形之下，中国地方政府同

期支出在教育和科教文卫上的比重分别仅为１５％左右和不足２５％#"。除跨国比较之外，１９９４年以来中国地方财政支出结构的扭曲甚至还有持续加剧的趋势。其间，虽然出台了一系列旨在扭转这种态势的政策，但收效甚微。以教育为例。依据１９８６年施行的《义务教育法》，义务教育经费主要由地方财政承担，逃避责任、挪用教育经费等一度成为地方政府简单的集体选择。针对这一情况，在２０世纪８０年代末，国家确立了财政预算内教育拨款占ＧＤＰ的比重在２０世纪９０年代中期或到２０００年应达到发展中国家４％的平均水平的

中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价＊

□傅勇张晏

＊感谢“复旦大学９８５中国经济国际竞争力创新基地”的资助和复旦大学中国社会主义市场经济研究中心数据库

提供的部分数据支持；此外，傅勇感谢上海市社会科学规划青年课题（ＫＢＨ３２４６５２３）和复旦大学研究生创新基金优秀

论文（ＥＹＨ３２４６０３７）、张晏感谢教育部人文社会科学一般项目（批准号：０５ＪＣ７９００９０）对该项研究的资助。作者感谢第六届青年经济学者论坛与会代表的有益评论，尤其感谢复旦大学中国社会主义市场经济研究中心张军教授、北京大学光

华管理学院龚六堂教授、复旦大学经济学院陆铭副教授、封进副教授和上海财经大学经济学院夏纪军副教授的宝贵建议，当然文责自负。

中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价中国宏观经济论坛

４－－《管理世界》（月刊）２００７年第３期

目标，该目标并被正式列入１９９３年印发的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在１９９５年颁布的《中华人民共和国教育法》中作了明文规定。此外，保障教育经费的“三个增长”!"的要求也在《纲要》和《教育法》中得到同步强调。１９９６年国家进一步将“科教兴国”立为基本国策，要求加大教育投入#"。然而，仅从“教育经费占ＧＤＰ的４％”这个目标看，无论是用预算内教育经费抑或是全部财政教育经费计算，这个目标至今没有一年达到过。１９９２年以来，预算内教育经费占ＧＤＰ的比重从没有超过３％，全部财政性教育经费占ＧＤＰ比重也一直在３．５％以下。如上比较分析表明，与分权理论和国际实践不同，中国地方政府在安排支出结构上存在明显的偏向：在基本建设上热情高涨甚至过度供给，而在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足。人力资本投资和一些公共服务的投入对经济增长和提升居民福利的重要性不言而喻。那么，究竟是什么原因导致中国教育支出比重和科教文卫支出比重无法提高，又是什么使得中国的财政分权在公共支出结构上有如此特别的表现呢？本文试从中国式分权$"的视角对这些问题给出合理解释，并利用分税制改革以来的面板数据分析为我们的推断提供经验支持。本文的第二部分从中国式分权的视角揭示地方政府支出结构扭曲的内在逻辑，并对相关文献予以疏理；第三部分说明实证研究中的指标选取、计量模型和数据来源；第四部分讨论实证结果；最后是本文的结论和政策蕴涵。二、中国式分权、为增长而竞争与财政支出结构对于教育和公共服务投入不足的流行看法是分税制改革财权上收之后出现的收支责任的缺口使然。这个简便的解释远远不是问题的全部答案。如果注意到分税制改革设计中明确以基数法保证了地方政府的财政收入，而１９９４年后地方预算内财政支出增幅没有明显下降，那么至少从中央和省之间的分税制改革来看，收支权责的不对等只是省级政府的借口。更为重要的原因是，由于科教文卫投资的短期经济增长效应不明显，在中国以ＧＤＰ考核为主的官员晋升体制下（ＬｉａｎｄＺｈｏｕ，２００５），地方政府存在忽视科教文卫投资、偏向基本建设的制度激励。中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合。经济分权最重要的积极意义在于，中国式的财政分权向地方政府和企业提供了经济发展的激励。如果说家庭联产承包责任制解决了中国农村和农民在２０世纪８０年代的激励问题的话，城市和非农业人口的激励则是和对地方政府的放权紧密结合在一起的。从２０世纪７０年代的放权让利到２０世纪８０年代的分灶吃饭，再到２０世纪９０年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是我国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。在分散的财政体制下，由于要素流动下的财政竞争增加了政府援助国有企业的机会成本，地方政府不再有激励向经营绩效不佳的国有企业提供援助，结果是所谓“市场维持型联邦主义（ｍａｒｋｅｔ－ｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ）”的确立（Ｗｅｉｎｇａｓｔ，１９９５；ＭｃＫｉｎｎｏｎ，１９９７；ＱｉａｎａｎｄＲｏｌａｎｄ，１９９８）。这一演绎结论得到了基于１９８２￣１９９２年省

级面板数据实证研究的支持（Ｊｉｎ，ＱｉａｎａｎｄＷｅｉｎ－ｇａｓｔ，２００５）。

经济分权还不足以构成中国经济发展的全部激励。有关中国式分权的文献习惯将中国和其他国家尤其是俄罗斯的分权绩效进行比较。然而，多数情况下，无论是在发达国家（如美国），还是在发展中国家（如印度、玻利维亚），抑或是转轨国家（如俄罗斯），与财政分权相伴随的是政治上的联邦主义；而中国却是在垂直的政治管理体制下，演绎出的财政联邦主义。Ｂｌａｎｃｈａｒｄ和Ｓｈｌｅｉｆｅｒ（２００１）认为，在其“蹩脚的民主”机制下，俄罗斯的中央政府缺乏对地方政府的控制力，地方政府不存在主动推动经济发展的动力；而在中国，中央政府有足够的能量来对地方进行奖惩，地方政府官员因而不得不追随中央政府的政策导向%"。Ｔｓｕｉ和Ｗａｎｇ（２００４）支持了类似的观点。除了我们比较熟悉的以ＧＤＰ为主的政

绩考核机制（周黎安，２００４）外，Ｌｉ和Ｚｈｏｕ（２００５）的实证工作还证实，中央的确是在按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员，即将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，并且在绩效考核时采用相对绩效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。具体来说，经济分权和垂直的政治管理体制对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的标尺竞争（ｙａｒｄｓｔｉｃｋｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ）。文献通常所说的标尺竞

５－－争对应于对下负责的政治体制，指的是由于分权构造了一种类似多部门平行的Ｍ型组织结构，处于信息弱势的选民会参考其他地方政府行为评价自己所在地区的政府行为，从而节约行政管理成本，防止权力滥用，同时地方官员知道其选民会以其他地方为标尺，从而会效仿其他地方的相关政策，相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率（ＢｅｓｌｅｙａｎｄＣａｓｅ，１９９５；Ｂａｉｃｋｅｒ，２００５；Ｍａｒｔｉｎｅｚ－ＶａｚｑｕｅｚａｎｄＭｃＮａｂ，２００３）。与这种自下而上的标尺竞争不同，中国地方政府是对上负责，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏等，２００５；王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭，２００６）。研究分权对财政支出结构影响的少量文献大都集中在理论层面上。Ｋｅｅｎ和Ｍａｒｃｈａｎｄ（１９９７）证明，在资本自由流动而劳动力不可流动的假设下，对于公共支出的总体水平，生产性的公共品（基础设施等）并不一定供给不足，而仅仅服务于当地居民福利的公共服务一定供给不足；但从居民福利最大化的角度看财政支出存在扭曲，降低前者的支出比重提高后者的比重将提升整体福利水平。这些结论在最近的文献中得到进一步延伸。Ｂｕｃｏｖｅｔｓｋｙ（２００５）指出，由于公共基础设施投资能够带来规模经济并吸引要素流入，地方政府之间非合作竞争的纳什均衡可能是破坏性的；比Ｋｅｅｎ和Ｍａｒｃｈａｎｄ（１９９７）的研究更进一步，基础设施的投资不仅在各个地区是过度的，而且，当考虑更多的地区而不仅仅是两个地区时，投资于基础设施的地区也多于最优数量。在实证方面，Ｍａｕｒｏ（１９９８）考察了腐败对政府支出结构的影响。他发现，由于从不同支出中获取贿赂的难易不同，腐败的政府会将更大的比重支出在基础设施，而降低支出于教育的比重。研究财政支出结构本身的中文文献比较少见!"。总的来看，至今为止，相对于财政支出结构这个问题的重要性，相关的研究投入还显得远远不相称。基于如上分析，本文的研究集中在财政分权以及地方政府之间的竞争对政府支出结构的影响上。我们的假说是，由于不同类型的财政支出对推动地区经济增长（尤其是任期内的增长）作用不同#"，地方政府为增长而竞争$"的努力必然反映在财政支出结构上，并造成偏重见效快、增长效应明显的基本建设投资、忽视科教文卫投入的扭曲。虽然现有研究对中国政府支出偏向有过一些关注，但很少有人把它归结到中国式分权的制度层面%&"；另外，从规范的实证角度较为严格地考察政府行为对支出结构的扭曲程度是我们的另一个贡献。财政分权本身也蕴含着多级政府之间的收支权责划分，在１９９４年分税制改革之后，２００２年实施并于２００３年调整的所得税分享改革具有适度集权的效果，我们也将考虑这一财政体制安排本身的变化对地方政府支出结构的影响。此外，在我们的样本范围内还出台了一些重大的综合政策，１９９６年全面推广的科教兴国战略试图提升研发和教育投入并加快落后地区发展，２０００年实施的西部大开发战略也强调了西部教育和科技事业的重要性，然而这些重要举措是否会使地方政府支出结构出现所期望的变化是有待考量的问题。文章还考虑了可能影响政府支出结构的其他细节问题。