我国出口退税制度存在的问题与对策分析
摘要：出口退税是指国家为增强出口商品价格竞争能力，由税务部门将商品中所含的间接税退还给出口商，从而使出口商品以减免税收后的价格进入国际市场参与竞争的一种政策制度。我国实行出口退税二十多年来，出口退税对于鼓励和扩大出口创汇、优化资源配置、推进企业成长发展、拉动国民经济起到了十分重要的作用，出口退税政策己成为包括我国在内的大部分国家调节外贸进出口的重要手段。本文在分析我国出口退税制度变革的基础上分析了现行出口退税制度存在的不足，并针对这些不足提出了完善的对策。
关键词：出口退税贸易出口出口补贴
引言
我国的出口退税制度自1985年开始实施以来，已先后进行了六次出口退税制度改革和十四次税率调整；实践证明，每次的出口退税制度改革都对今后一个时期内我国对外贸易的发展产生直接的影响。由于新的出口退税制度更多的涉及到各级地方政府的利益，现行的出口退税制度成了近期社会关注的一个热点。2005年8月，中央财政在难以承受出口退税之重的情况下，进行了第六次出口退税制度改革。出口退税制度改革对完善社会主义市场经济体制，实现中国经济中长期持续增长，深化财税和外贸体制改革等方面都具有重要意义，特别是对我国财政运行也将产生举足轻重的影响。在出口退税制度实施过程中，也暴露出许多问题，如骗税行为不断扩散，退税款项不断增加，国家财政不堪重负，国际社会的压力越来越大，要求人民币汇率升值的呼声日益高涨。全面、深刻地评估出口退税制度并根据其在实施中存在的问题提出完善的措施建议具有较强的理论及现实意义。
一、我国出口退税的发展
（一）我国出口退税制度的变迁
我国出口退税的做法可追溯到1950年，当时已有对出口货物退还已纳货物税的规定。1958年，我国将商品流通税、货物税、营业税合并为工商统一税，对出口商品不再退税，出口退税制度中止。
1973年，工商税制进一步简化，我国对进口货物不征税，对出口货物也不退税，出口盈亏由外贸部与财政部算帐。
1983年，国务院出台《关于钟表等17种产品实行出口退免税和进口征税的通知》，开始对部分货物实行退税。
1985年，国务院批准了《关于对进口产品征、退产品税或增值税的规定》，这标志着我国现行出口退税制度的建立。由于当时没有实行增值税，出口产品的营业税、流转税都纳入了消费税系列，所以退税率不是很高，一直到1993年退税率也只有11.2%。
1994年我国实行了大规模的税制改革，确立了增值税的主体地位。制定实施了《出口货物退(免)税管理办法》(国税法[1994]31号)，具体规定了出口货物退(免)税的范围、出口货物退税率、出口退税的税额计算方法、出口退(免)税办理程序及对出口退(免)税的审核和管理。平均退税率一下子提高到16.63%。
1996年，为了缓解财政压力，减少骗税，我国对出口退税率作了大幅度下调，平均退税率降至8.29% 0 1998年和1999年我国又多次将退税率上调。以减轻亚洲金融危机对外贸出口的影响。之后几年，企业出口的积极性得以提高，外贸出口增长很快，但中央财政的退税支出又重新面对越来越大的压力。于是出口退税指标成为控制该项支出的重要手段，但越积越多的出口退税的欠款又形成了中央财政的一笔隐形负债。
2002年初，我国对生产型企业的自营和委托出口货物和没有进出口经营权的生产企业委托出口的货物，全部实行“免、抵、退税”的办法。
2003年，我国对出口退税机制进行了改革。改革的基本原则是:“新账不欠，老账要还；完善机制，共同负担；推动改革，促进发展”。改革措施主要包括五个方面:一是对出口退税率进行结构性调整；二是建立中央财政和地方财政共同负担出口退税增量的新机制；三是新增加的进口环节增值税和消费税收入，首先用于出口退税:四是调整出口产品结构，推进外贸体制改革；五是累计欠企业的退税款由中央财政解决。具体的退税办法:从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75: 25的比例分别负担。
2005年我国对退税办法又进行了新的调整，规定:从2005年起，中央负担超基数退税的92.5%，地方负担7.5%；出口退税基数不变；出口退税从中央库统一办理，年终中央与地方清算退税。
（二）现阶段我国出口退税制度的主要内容
2005年8月，国家再次改革出口退税制度，业内称之为现行出口退税制度或出口退税新政。
第一，出口退税对象。有进出口经营权的内资生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的；有进出口经营权的外贸企业收购后直接出口或委托其他外贸企业代理出口的；生产企业委托外贸企业代理出口的；对外承包公司及对外承接承包修理修配业务的企业；外轮公司、远洋运输公司；以及企业用作境外投资的货物等。
第二，出口退税运作方式。现行的出口货物增值税退税办法主要有六种操作方式，一是生产企业自营或委托外贸企业代理出口自产货物实行“免、抵、退”税管理办法；二是外贸企业含税购进的货物出口后再办理退税的“先征后退”管理办法；三是卷烟出口企业实行免税购进，出口不退税的管理办法；四是国产钢材和新疆棉实行的“以产顶进”办法；五是来料加工实行进口、加工环节免税，出口不退税的管理办法；六是对国家统一规定的免税货物，无论是否出口销售一律给予免税的办法。
第三，出口退税税种、税率。根据现行出口退税政策规定，出口货物退(免)税的税种为增值税和消费税。出口消费税的应税货物，退(免)税率仍为消费税暂行条例规定的税率。在解决中央财政负担和人民币升值压力的影响下，2003年10月以来，国家对现行出口退税制度进行了改革，适当降低出口退税率。本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率:对国家鼓励出口产品不降或少降；对一般性出口产品适当降低；对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。
第四，出口退税负担机制。①建立中央和地方共同负担出口退税新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75: 25的比例共同负担；②2005年1月1日起，调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定
的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按92.5:7.5的比例共同负担；③2005年1月1日起，规范地方出口退税分担办法。各省(区、市)根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业，不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政统筹解决；
④2005年1月1日起，改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库。相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。
第五，其他方面。①加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税；②推进外贸体制改革，调整出口产品结构。通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口，积极引导外贸出口代理制发展，降低出口成本，进一步提升我国商品的国际竞争力。同时结合调整出口退税率，促进出口产品结构优化，提高出口整体效益；③自2006年1月1日起，为规范出口货物退(免)税管理，取消出口货物退(免)税清算工作。
二、我国出口退税存在的问题
（一）出口退税政策变化过大、过频对经济的正常运行产生了负面影响
1994年，国家税务总局制订颁发了《出口货物退(免)税管理办法》，对新税制条件下出口货物增值税和消费税的退税或免税作出规定。但在上述管理办法出台后的一段时间内，又多次对其进行补充、修改、调整，包括退税率的数次调高、具体规定的更改，操作和管理要求的变化，出口退税政策频繁变动的现实说明，我们尚未找到出口退税的规律，这就决定了每次修改补充只能是修修补补，治标不治本。出口退税政策频繁变动，一是不利于企业生产经营活动的长期规划，并且降低退税率也会加大生产成本，降低出口产品在国际市场的竞争力；二是对税务部门出口退税工作也产生不利影响，因为政策的调整需要有关税务人员学习和掌握新规定，有些工作程序可能因此要加以修正，而且还要对企业办税人员进行辅导，这无疑要增加税务部门的工作量。此外，出口退税政策调整有些具有“回逆性”，即政策调整后，要上溯到以前某个时间开始实施，这有时会使退税工作出现无所适从的局面。
（二）我国出口退税法制建设不完善
1994年新税制实施以来，出口退税的法律依据比较薄弱，基本依据只是《中华人民共和国增值税暂行条例》第二条第三款中表述的“纳税人出口货物，税率为零”和《中华人民共和国消费税暂行条例》第十一条中表述的“对纳税人出口应税消费品，免征消费税”这两句话。财政部和国家税务总局颁布出口退税工作的最基本规章就是1994年的《出口货物退(免)税管理办法》(国税发[1994]31)，但这个文件中有相当一部分己经失效。目前我们法制建设方面存在的主要问题有一是出口退税没有一个基本的法律或法规；二是现有的法律级次过低；三是现有的规章过于散乱，缺乏系统性；四是有关出口退税的行政处罚的种类、行使权限不够明确、系统，不利于依法打击骗取出口退税的违法行为。
（三）出口退税政策缺乏足够的可操作性
出口退税政策缺乏足够的可操作性主要表现在不统一的退税政策造成不同企业间矛盾重重。
第三，全部(产品)出口企业与一般出口企业的矛盾。相当一部分外资企业的产品100%外销，其产品享受出口生产环节免增值税政策，但是生产企业自产货物所耗用的原材料、零部
件、燃料、动力等所含应予退还的进项税额，不能够抵顶内销货物(没有内销货物)的应纳税额，只能等待退税，而在退税不及时的情况下影响企业的资金周转。
（四）出口退税管理上存在的问题
政策与管理必须同步、协调，才能达到预期目的和效果，否则势必会出现漏洞。由于出口退税政策上的不完善及其它方面的原因，使当前的出口退税管理也存在一定问题。
第一，退税机关与征税机关不统一，征退脱节，骗税时有发生。征收机关负责出口征税，各地专责的退税机关负责出口退税，使征税与退税分离，信息流通不畅，不便于统一管理。
第二，地方过分强调自身利益，影响中央财政收入。
第三，退税手续繁琐，程序复杂，部门协调不力，工作效率低下，占用企业资金现象严重。出口退税既涉及税务机关内部退税部门也涉及征收、计会、信息等部门，同时还要涉及海关、外汇、外经贸等部门，如果其中一个部门滞留单证或电子信息，那么整个退税进程必然受到影响，导致出现退税缓慢、滞后期长等问题。
第四，出口退税管理的程序性法规不完善，出口退税管理方式和手段低效。
第五，缺乏高效可行的系统性约束，税务部门与海关等部门经常出现管理上的脱节，与出口退税同时出现的，是不断发生的骗税现象，给国家造成损失。
三、完善我国出口退税制度的对策
（一）出口退税政策的运用
第五，出口退税的调整要与增值税的改革政策同步进行。调整增值税政策，保持政策的统一。一要继续提高退税率，力求同征税率保持一致；二要统一出口商品政策，不论是来料加工、进料加工，还是国内采购都要退税；三要制定切实可行的操作办法，使流通型企业出口和生产型企业出口在退税时间上大体保持同步，使他们处于相对平等竞争的地位。
出口退税主要涉及增值税，因此出口退税的调整要与增值税的改革政策同步进行是非常必要的。为此要进一步深化增值税制度的改革，实行规范、中性的增值税制。理想的增值税的改革要求实行消费型增值税，准许资本、财货的进项税金能得到抵扣，消除重复征税，保持增值税的中性，使商品出口时全部进项税都能退还；对劳务普遍征收增值税，消除实行不同税种带来的税收负担差异，做到真正的税收公平，对劳务出口同样要实行退税政策。
（二）出口退税管理
第一，在海关管理方面海关在出口商品的监管上制定了相应的对策，加大打击力度。首先，建立了高风险商品数据库，业务现场直接将易伪报成高退税率的商品收集到数据库，作为海关审单和查验工作的指导；其次，在审单环节加强对重量与数量逻辑关系的审查，并在此基础上
加大对高风险商品的布控力度；最后，在查验环节提高风险意识，积累高风险商品知识，做到有的放矢。
第三，加强管理，简化手续，提高效率。一方面充分发挥“金关工程”和“金税工程”对出口报关单、外汇核销单和增值税专用发票的电子信息进行及时、真实、全面核对的作用，建立一个基于统一应用平台上的各个信息管理系统的信息共享机制，同时赋予电子信息以法律效力，逐步实现计算机自动汇集相关信息、自动办理退税。另一方面通过立法建立全国性的出口退税管理系统，规范涉及各出口退税部门的行为。加强海关、银行、外贸、外汇、财政之间的合作，建立完善的约束机制，相互监督、制约，从机制和技术手段上有效地控制违规操作和弄虚作假问题，产生协调的效果，最终形成有效的管理系统，加强对出口退税全过程的监控。
第四，逐步实行征退一体化的出口退税管理办法。企业出口货物的退税申报同应纳税额的申报一体化，实现了征退一体化，不仅更紧密地把税收征管信息和退税信息结合起来，便于税务部门全面掌握企业的纳税和退税情况，更容易监测出口退税，同时也减少了税收管理环节，降低了税收成本。征退一体化可以直接减少出口过程中有关各方的利益冲突。目前，我国出口退税中存在的大量拖欠问题，与征退管理脱节也有很大关系。因此，应在取消出口退税额度管理的基础上，建立征退一体化的新型征管体制。扩大免、抵、退税、免税购买等促进征退结合的退税管理方式，征、退一并申报，从体制上彻底解决征退不衔接的问题。
（三）实行弹性的出口退税率制度
长远一点看，我国劳动力的成本正在升高，并面临着东盟国家的挑战，可以说目前主要的国际竞争比较优势正在失去。当然人民生活水平的提高是我们发展的最终目的，但比较优势失去的时间也许会比一般的预测更早到来。因此我们一方面要迅速提升产业结构，另一方面也要降低出口产品价格。这就要求我们尽快创造条件，实行中性的出口退税政策，使我们的产品能够按照国际惯例以不含间接税的价格进入国际市场。
（四）加强立法，建立出口退税制度法律体系
由于强制性的出口退税制度变迁在施行中缺乏“强制性”，导致有令不行、有禁不止的现象的出现，因此必须进一步完善出口退税管理法制建设，将出口退税政策上升到法规层次，尽量减少出口退税的人为干预和计划控制，保障制度的严肃性和权威性，杜绝新的地方保护主义的出现。对于各地在具体实施过程中，违反国家有关规定，对跨地区收购产品出口退税不予办理或故意拖延办理时间的，给予必要的处罚，提高其违法成本，维护正常的出口退税和出口经营秩序，杜绝“上有政策，下有对策”等“中间梗塞”现象的发生，维护依法行政的严肃性。
出口退税制度应该建立在国家法律还是部门规章的基础上，这是不容争辩的问题。我国现在的经济社会发展一日千里，经济领域的制度还很不完善，需要经常地进行调整。因此，全国人大授权国务院对某些领域的经济问题进行立法，现行增值税和消费税的暂行条例就是这一授权立法的表现形式。出口退税制度是国家的重要经济制度，在我国目前还不成熟，不宜出台法律，因此选择授权立法的形式，但是，应该根据出口退税实践，选择比较成熟的规范进行授权立法或出台国务院行政法规，并严格限制国务院主管部门的权力。
结束语
出口退税政策作为我国对外贸易管理政策中的一个重要组成部分，其内容必然是随着我国经济发展、产业政策以及对外贸易政策等相关因素的调整而不断变化，其改革的进程也将不断推进，并在施行过程中逐步趋于完善。从而为我国下一阶段的出口退税机制改革营造良好的内、外部环境，逐步完善我国出口退税制度，推动我国外贸出口增长方式的转变，实现资源的优化配置，促进出口商品结构的合理调整，提高我国对外贸易的质量和效益，确保国民经济协调、健康和可持续地增长。