政府行为

政府行为一直是国内外学者研究的重要内容之一，有很多优秀成果这里不一一赘述。由于主流理论认为政府行为受“公共利益”假设和“经济人”假设的双重调节，因此，我国学术界对地方政府行为的研究大体可分为两大类:

第一类以制度经济学为基础，将地方政府看成改革的土要推动者，认为在中国市场化改革中，各级地方政府扮演着不可或缺的重要的角色，如杨瑞龙(2000)论证了地方政府是中国改革的第一行动集团，是深化经济体制改革的中坚力量。王南奇(1999)通过实证研究证明，省、地(市)、县等地方政府所属的国有企业绩效高于中央所属的国有企业，从而认为地方政府在经济发展中发挥了积极的作用。

第二类以公共选择理论为基础，将地方政府看成是经济人，政府利益目标作为内在驱动力，有力地影响着政府行为，在某种情况下是市场秩序的破坏者，如金太军(2005)认为地方政府存在伪创新，应规范地方政府的创新行为。李军杰(2004)认为地方政府存在追求自身垄断利润最大化的机会主义倾向，他们在政策执行过程中存在越位和缺位的问题。这些研究创新性比较强，对我们的研究有比较大的参考和借鉴价值。

但上述研究存在两个缺陷:一是偏重于静态分析，动态分析不够;二是偏重于总体分析，分阶段的研究不够。文本的主旨在于以治理理论为基础，将地方政府作为理性的经济人，将中国的县政府行为置于30年的改革开放引发的社会变迁的大背景下，对地方政府尤其是县政府的现实行为的原生态进行描述，再通过“应然”与“实然”的比较分析，挖掘县政府行为失范的成因，最后提出校正县政府行为的对策建议。

(一)政府行为的含义

对于政府行为的概念，目前理论界尚无明确的看法。按行为学的观点，行为是人的一切行动表现的统称，是人类对环境适应的反应方式。或者说，行为是人类对环境挑战的回答。提出政府行为的概念，意味着对政府进行一种人格化的描述，政府行为便是政府对社会环境的反应方式，是政府在一定社会环境中采取的一定的行动。

从政治学意义上看，政府行为是指政府为了实现预期的目标，采取各种手段调节经济社会生活的有意识的活动。具体是指政府以及政府公务人员利用公共权力，发挥政府公共管理职能，同外界环境互相作用，在对社会公共事务进行管理的过程中所形成的行为。这个概念包含有四层含义:第一，政府行为是利用公共权力的行为，它具有普遍性和强制性的特点。公共权力的运用是否得当，直接关系到政府行为的好坏。因此，合理运用公共权力，有助于政府行为的规范，否则，会造成政府行为的失范，如寻租行为。第二，政府行为是以政府职能为出发点，政府职能是政府行为的逻辑起点。两者脱离，可能会造成政府行为的失范。体制转轨时期，即时转变政府职能，是调整政府行为的关键。第三，政府行为同外界环境密切相关，从行政生态学的角度看，政府行为的目的是为了达到行政系统与政治环境、经济环境、文化环境之间能量的交流与平衡。因此，在政府行政过程中对公共资源(政治资源、社会经济资源、文化资源)的合理开发与利用，有助于维持行政生态系统的平衡。第四，政府行为的指向是社会公共事务，也即为满足社会的需求而提供的服务。在市场经济条件下，政府为社会提供服务应遵循三个原则: 凡是可以由民间完成的事情，政府就不应该插手;凡是由民间可以以更小的成本完成的事情，应该由民间去完成;凡是只能由政府去完成的事情，政府在执行时应该受民间的监督。上述三个原则是政府行为应遵循的一般原则，它不仅适用于成熟的市场体制，也适用于过渡市场经济体制，同时，它也是对计划体制下政府行为进行反思的有力依据。

(二)政府行为的特征

政府行为是指政府为了实现预期的目标，采取各种手段调节经济社会生活的有意识的活动。在市场经济条件下，市场主体包括企业、居民、政府等。不同主体具有不同的职能、行为目标和行为方式。政府的行为目标，应是力求实现全社会的有限经济资源的合理配置和充

分有效利用、保持经济稳定和维护社会公平，最大限度地弥补、矫正市场缺陷;同时力求把政府失灵及其政府活动的消极影响降至最低限度。政府的行为方式应主要通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，同时通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体(包括政府自身)及其行为。

政府职能以及政府在市场经济中的地位决定了政府行为一般应具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等基本特征。政府行为的公共性是指政府因社会公共需要而存在，并随社会公共需要的发展而发展;政府行为的普遍性是指政府行使垄断性公共权力，其影响和作用(受益)范围应是覆盖全社会的，而不应仅限于某一特定企业或人群;政府行为的强制性是指政府行使公共权力应以法律为依据，即依法行政，具有强制约束力，不以政府及其作用对象双方的意志为转移;政府行为的非盈利性是指政府作为公共权力和公共福利的代表，从事社会公共管理，提供公共产品，满足社会共同需要，主要通过“税收一公共支出”机制来实现，不应以盈利或与私营部门相竞争为目标。

具体说来，政府行为具有如下特征:

1.政府行为是人的行为

第一，从政府起源看，政府代表和实现着人的利益。社会契约论、人民主权理论等认为，国家和政府起源于民众权利的让渡。天赋人权—人的基本权利是与生俱来的。人们为了有效地保护自己的权利，便让渡自己的一部分权利，集中起来交给一个权威机构统一管理，这便产生了国家和政府。在一个国家里，具体管理人民权力的是政府。正因为如此，政府行为影响着全社会，对全社会每一个体都具有一定的约束力。人民愿意接受国家的控制，人们拥立一个政府的初衷，必定是希望它能代表全社会人的愿望和意志。因此，当一个政府成立之后，其政府成员为了得到社会上大多数人的拥护，不管其政府的阶级性质如何，都会以代表全体民众利益的“第三者”的面目出现在政治舞台上，都会自我标榜:它是可以表达所有人的愿望、保护所有人的利益的。按照这样的观点，作为具体执行政府事务的每一个成员来说，其行为也不只是具有个人意义，而是代表一个政府，代表该社会所有的人。也就是说，行使政府职能的每一个人，都应该超越自我，把自己融进国家这个“大我”之中，力求自己的每一个行为都具有“大我”的意义，而非代表个人的意志和个人的愿望，目的就是希望国家能够有效保护每个成员的利益。

第二，从政府的组成来看，管理国家的是政府，组成政府的则是一些具体、单个的人。政府的一些具体行为由具体个人来运作，这必然使得政府的社会组织行为带有一定的人格特征。政府的职能是靠具体的人来承担的。没有人，任何政府只是一个空壳，其所有职能也只是写在书本上的没有生命的文字。所以，政府在很多时候被比喻成一只“看得见的手”，在操纵着国家机器。在一个国家社会的政治、经济中，无处不体现出政府权威的作用。现实中的政府行为实际上是组成政府的人的行为的聚合，因而具有典型的能动性、可塑性等人格化特征。

第三，从行为过程看，政府行为是理性行为。政府行为可分为抽象行为与具体行为.抽象行为指有关政策、法规、文件、制度等的研究、制订;具体行为指政府的战略决策在社会实际中的运作.这两者都应该是理性的产物，是政府根据社会的客观实际和社会发展的必然规律而确定的行为，这样的政府行为是政府对国家和人民的一种理性化管理。不可否认，由于政府行为是通过具体的个人行为来体现，而具体的个人在执行政府行为的具体操作过程中，或由于个人情感及个人意志的干扰，使其行使的政府行为具有个人的主观色彩:或因行使政府职能者把政府行为当作个人行为，而导致其所操作的政府行为偏离理性的轨道，走入误区。政府行为中总会有一定的主观因素，这是因为政府的政策、法规、文件、制度等，都由具体的人制订，最终又通过具体的人来操作、落实。这些运作政府行为的具体个人都是一些活生生的有思想、有头脑的人，在执行政府行为中必然带有一些属于自己的思想、观点，