调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

调整完善乡镇财政所职能的意见和建议发表时间：2009-10-03T16:28:00.467Z 来源：《魅力中国》2009年第9期 作者： 董雅平[导读]

摘要：作为乡镇一级财政来说，取消农业税后，乡镇财政所的职能无疑将发生深刻变化。在当前逐步建立农村公共财政的形式下，如何调整乡镇财政的职能，如何完善财政职能的转换，是当前亟需认真研究解决的问题。 关键词：乡镇 财政 职能 乡镇财政所在加强乡镇财政财务管理、组织地方财政收入、开展财政监督、发展地方经济、维护政权建设等方面具有不可替代的重要作用。笔者结合自己工作实际，对当前形式下乡镇财政所职能进行了实地调研。现将具体情况简报如下： 一、目前乡镇财政所职能基本状况 对辖区内乡镇财政所调研，实地了解了乡镇财政所的职能和管理状况。目前，乡镇财政所承担的工作主要是：1.负责乡镇一般预算资金的收支管理，部门综合预算管理；2.非税收入、契税、耕地占用税的征收及协助税收征管；3.财政补贴资金发放与信息化管理。调研中发现乡镇财政职能在履行中存在下列问题： （一）分税制财政体制不够完善,事权与财权相脱节 严重影响了乡财政职能的充分发挥。“分税制”的不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源，支出压力大。1994年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系采取了不尽合理的基数法，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥，乡镇财政收入逐渐被掏空。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但是随着农业税的免征，支撑乡镇财政的一大主要财力落空，乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基，显然是不切实际的。而财政转移支付，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面，支出责任却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负担了，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，主要由乡镇配套组织实施，但是资金来源溃泛，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务。 （二）地方财政缺乏自主权,职能严重弱化，乡镇财政预算越来越显“软化” 主要表现在以下几方面：一是上级政府出政策，下级政府出钱，这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。这些在正常预算之外出台的支出政策，明显缺乏对乡镇预算应有的尊重。二是上级部门为了本部门利益，在实施某项目时，往往要求地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击，也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性。三是乡镇自身财务管理松散，支出缺乏预算约束，缺乏监督，随意性强，机关运行成本逐年加大，人为加重了乡镇财政负担。 （三）税收管理体制的缺陷不仅加重了乡镇财政的困难，进而影响乡财政职能的正常发挥 以我区关王庙乡为例，目前基本是由条条统管国、地两税负责工商各税的征收，而乡财政只负责征收农业二税和非税收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，不能做到真正意义上的应征尽征，造成人为的收入流失。再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法，各级领导关心财政收入是好事，但是为了完成和超额完成当年税收任务，地方政府踏上了引税之路，随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣，不能提高财政提供公共品和服务能力，抬高了税基，恶性循环，扰乱了税收秩序。为了适应新形势要求，应及时转变充实乡镇财政职能。从一级政府一级财政的角度看，如何规范乡镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用，还有不少需要研究解决的问题： 1.从机构编制来看。我区对乡镇财政所实行“以乡为主”模式，2005年乡镇机构改革后，乡财政所人员定为事业编制。但就全国看，情况很不一样，有的改为县区财政局派出机构，有的与乡镇农经站合并；人员编制也不统一，有行政编制，也有事业编制，还有参照公务员管理。 2.从预算编制看。乡镇财政预算编制都比较简单、粗糙，对政府收支项目只是简单的列举，不全面、不完整。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管理也不严格，约束力不强。如：非税收入——计生事业费中的社会抚养费属于县区级收入，不纳入乡财政预算管理。 3.从收入来源看。取消农业税后，加上农村地区的契税、耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。另外，上级政府在税收收入上“政大于法”的现象严重，税法规定的税源的属地管理原则形同虚设。如：耕地占用税按照税法规定属于土地所在地地方政府的固定收入，但是，上级政府强行上划为自己的固定收入，乡级政府对此也无能为力。乡镇自有收入大都来自出租、出售国有资产、土地收入，来源不稳定、不规范。 4.从支出管理看。随着农村义务教育等一些事权及支出责任上收到县区，乡镇财政支出的范围越来越窄。比如说农村义务教育支出，只是管理体制上划了，教职工基本工资发放等部分支出责任仍然留在乡镇。如：我区某乡镇每年上解区财政专项上解资金404万元，其中包括：农村义务教育经费28万元，教师工资经费376万元。 5.从涉农补贴发放看。目前，国家涉农补贴约有30多项，但各项补贴资金的审核、发放和监督管理，全国各地做法并不统一。有的地方全部都通过乡镇财政所来审核、发放和监管，有的地方只是部分交由乡镇财政所承担。目前由关王庙乡财政所发放的涉农补贴有粮食直补、综合直补、能繁母猪补贴、奶牛补贴，家电下乡等几项补贴。 6.从支农资金监管看。目前，各级财政系统安排的支农项目资金，乡镇财政已经参与监督管理，但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金，乡镇财政很难参与监管，往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”，导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外，使用效率不高。 总体来看，取消农业税后，乡镇财政所职能有增有减，工作任务也没有减少，相对于改革前，业务量反而越来越大了。但在乡镇财政工作实践中，原有的一些职能还不够规范和完善，新增的涉农补贴审核发放、其他部门项目资金的使用管理等职能尚未全部纳入监管范围，亟需加强统一政策指导和协调。 二、调整完善乡镇财政所职能的意见和建议 乡镇财政所是乡镇政府的重要职能部门之一，转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是乡镇机构改革的重要内容和农村综合改革的应有之义。乡镇财政是我国整个财政体系的基础层级，直接面对着农村公共产品的消费者，是推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策的直接组织实施者。目前，国家财政用于支持“三农”的资金很多，为了保证支农资金的使用安全，提高支农资金的使用效益，需要进一步发挥基层财政的管理作用。同时，乡镇财政还直接与广大农民群众打交道，且管理最薄弱、财力最困难，处理不好很容易造成为抓收入又打农民主意，侵害农民利益。因此，乡镇财政所作为乡镇政府的重要组成部门，随着乡镇机构的改革和乡镇政府职能的转变，也要通过改革，进一步加强和完善预算编制和执行职能，充分发挥面向第一线的优势，更多地参与到支农项目的申报、评估、实施、监督的全过程，确保国家各项支农惠农政策的落实。在实行“乡财县管”的财政管理体制改革和新的乡镇财政管理办法后，乡镇财政所的工作必须以服务“三农”为重点，在“不越位、不缺位、补到位”的前提下，积极转变职能。我们的工作人员要从过去的“财神爷”转变为人民群众的“勤务兵”。一是落实好中央和地方各级政府出台的扶持农村发展的惠农政策。如农村低保、新型合作医疗、粮食直补、各种扶贫、支农项目的实施等，要真正把这些惠农政策落到实处，必须认真细致地开展调查、走访，需要乡镇财政部门付出大量的时间和精力，将各项支农资金及时、准确发放到农民手中。二是为招商引资资企业做好政策咨询、优惠政策落实等方面的服务，充分发挥财政干部财会业务熟悉的优势，帮助企业做好财务管理。三是大力倡导求真务实、开拓创新精神，不断改进工作作风，对经济运行重点、难点、热点问题进行调查研究，敏锐地把握经济形势，主动履行好财政职责，变“事后出手”为“提前介入”和“全程跟踪”，变“被动付帐”为“主动买单”，不断提升财政服务水平。 新时期强化乡镇财政职能，应坚持科学的发展观，从合理划分乡镇事权入手，理顺县乡财政体制，明确乡镇财权，充分调动乡镇政府发展经济、增收节支的积极性和创造性；全面加强农村财源建设，促进农村经济增长方式转变；健全乡镇财政职能，规范农村分配秩序，理顺农村分配关系，促进乡镇财政工作稳步推进。努力把乡镇财政真正建设成机构健全、制度配套、管理科学、体制规范、职能强化的一级财政。 在目前乡镇财政面临诸多困难和矛盾面前，管理尤为重要。 一是调整完善乡镇财政体制。按照规范化管理和让利于乡镇的原则，调整和完善县对乡镇的财政管理体制，改善乡镇财政困境，调动乡镇理财和发展经济的积极性。以乡镇为独立核算主体，实行“机构上划，预算代理，账户统设，资金统调，集中收付”的管理方式。建立健全“乡财县管乡用”的各项规章制度，严明财经纪律，规范财政行为。二是加强收支管理。要不断强化征管手段、完善措施、加强征管、堵塞漏洞，严格减免政策，打击偷逃欠税，确保应收尽收。在严格执行政策的前提下，充分调动各方面抓收入的积极性，协调与国、地税部门的工作关系，抓好税收收入、非税收入，使地方财力在经济发展中快速增长。要规范乡镇支出管理和民主理财，明确乡镇支出范围、收支标准、支出顺序和财务审批程序。按照“保工资、保运转、保重点”的原则拨付支出，严格控制“人、车、会、招待、通讯”等弹性支出，制止各种铺张浪费现象，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。进一步优化支出结构，保证“两个确保”、“两个保证”、“低保”、再就业等关系群众生活的支出需求。把有效的财力用在保证乡村组织运转及促进经济社会发展上。 三是全面开展乡镇“五清”工作。在乡镇开展清理银行帐户、票据、财政供养人员、资产和债权债务工作。不符合规定的银行帐户要坚决取销；收费票据要统一管理，坚决制止使用自制票据；超编人员要做好分流和清退，财政不得供给经费；认真清理乡镇资产，登记造册，防止乡镇资产流失；清理核实乡镇债权债务，严格控制新债，积极化解旧债，加大清欠力度。四是加强制度建设。要建立健全监督考核机制。乡镇财政机构队伍的健全稳定是巩固乡镇财政地位，行使乡镇财政职能的载体和先决条件。当前，首先要保持乡镇财政（农税）机构和干部队伍的稳定。积极消除财政系统内部一些干部认识上的偏差所造成的工作消极、思想动荡等现象。引导和教育乡镇财政干部围绕新时期财政工作的目标任务，安心岗位，踏实工作，争作贡献。其次，要按照新形势下财政工作的发展要求，加强乡镇财政干部培训，努力建设一支“学习型、服务型、落实型”的干部队伍，不断提高干部的财政管理水平和工作效率。第三，要加强乡镇财政干部管理，建立严格的人事管理和工作考核制度。制止随意调整财政人员及其工作岗位，保证乡镇财政队伍应有的力量和工作运转职能的完整。完善对乡镇党政领导考核监督机制，把控制供养人口和化解乡镇债务纳入乡镇党政领导业绩指标体系；要加强乡镇财政的自身监督和审计监督，自觉接受人大监督和社会监督。要建立健全乡镇财政运行监控和绩效评价体系，实行严格的干部经济责任追究制度和领导干部离任审计制度。 参考文献： ［1］周颖《当前乡镇财政所职能的探讨》 ［2］中华人民共和国财政部--政务信息--调查研究《调整完善乡镇财政所职能的调研情况及意见》（2008-06-17） （作者单位：驻马店经济开发区审计局）