《招标投标法》和《政府采购法》“两法合一”法律之构想

《招标投标法》和《政府采购法》“两法合一”法律之构想 □ 文/江西方兴科技有限公司 汪才华 笔者已分九篇文章逐一探讨了《政府采购法》和《招标投标法》“两法不一”、“分而监管”带来的交易场所设置、从业人员职业准入、招标代理机构资格准入、评标专家库设置、法律适用范围、信息发布、法律监督等诸多问题，现提出“两法合一”的远期构想，希望能引起立法者的重视和同行的共鸣。 一些学者从世界贸易组织的《政府采购协定》角度出发提出将《招标投标法》并入《政府采购法》。笔者认为，现行《招标投标法》的适用范围、管辖部门、成交金额、社会影响远大于《政府采购法》，且已成立的集中交易场所也多以规范工程项目招标为主。因此提出将《政府采购法》并入《招标投标法》的构想。“两法合一”具体构想如下：

（一） 建立统一招标投标监管机构 设置独立的国家招标采购监督管理局（以下简称“国家招标局”），直属于国务院，行使独立、综合的招标投标监督管理职能。省、自治区、直辖市人民政府下设置省级招标采购监督管理局（以下简称“省级招标局”），接受国家招标局和省级人民政府的双重领导。以省级人民政府为主，各地市设置地、市招标采购监督管理局（以下简称“地、市招标局”），接受省级招标局的垂直领导，下级招标采购监督管理局接受上级招标采购监督管理局的业务指导。中央一级撤销国家发展改革委重大建设项目稽查特派员办公室、国务院机关事务管理局下属的中央国家机关政府采购中心、各部委原招标采购监管机构，并入到国家招标局，地方一级撤销政府集中采购中心、同级政府各部门招标采购监管机构，设区市以下不设置监管机构。各级监管机构的具体职能为：国家招标局对中央国家机关政府采购、工程招标、机电国际招标、科技项目与药品采购，国家重大建设项目招标采购、中央在京国有企业强制招标项目等进行监管；省级招标局对本省区域内省级以上重点工程项目（国家重大建设项目除外），省级人民政府组成部门和机构的政府采购、工程招标、中央在地方所属和省属企业强制招标项目、其他涉及公共利益和公共安全必须招标的大型项目等进行监管；地、市招标局对国家、省级招标局管辖范围以外该市区域内应招标采购项目进行监管。监管内容包括招标采购配套法规制定、对本级和下级招标采购中的违法违规现象进行查处、下级部门业务指导、招标代理机构资格审批、招标采购人员培训、评标专家及专家库设置、招标信息发布等。

（二）统一强制招标采购范围 国家招标局制定全国范围内强制招标采购的范围和规模标准，省级招标局根据实际情况，可以规定本区域必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小国家招标局确定的必须进行招标的范围。

（三）建立统一的集中招标采购场所 各级招标局下设置一个全额拨款的事业单位性质的招标采购中心，统一为同级招标局管辖的所有招标采购提供交易场所。交易场所的设置要有前瞻性，以应对统一交易场所带来的场地激增需求。所有招标采购项目的资格预审和招标文件出售、资审申请和投标文件递交、开标、评标均在该场所进行。该场所设置有专业开标、评标室，录音和监控设施。为彻底斩断利益关系，招标采购中心全程提供免费服务，除专家评标费和评标产生的食宿费外，其他均由同级财政承担，集中招标中心不接受经营性质的非强制招标采购业务，交由中介性质的招标代理机构承担。招标采购中心还应考虑设置或租用评标专用宾馆，以便资格预审评审和 评标时间超过一天时使用，该宾馆的设置应便于封闭、不以营利为目的。 （四） 统一招标采购资讯发布 各级招标局应建设专门的网站，免费为招标采购提供资格预审和招标公告、招标电子文件下载、网上答疑、发布补遗、中标公示、违法违规信息曝光等信息发布平台。对于本级招标局管理的达到强制招标采购的范围和规模标准的招标采购项目，必须在本级和上级招标采购资讯发布网站进行资讯发布。资讯应细分招标采购类别，能详细体现招标采购项目名称，能通过地区、类别、关键字等多项搜索功能查找。

（五） 保留现有招标人的部分权利 为了便于“两法合一”的改革，防止集中招标采购中心一家独大、利用集中交易机会部门利益化、损害招标人和投标人利益，发挥部门行业的专业优势，形成招标人、集中招标采购中心、投标人之间相互监督、相互制约的机制，建议保留招标人的部分权利。政府采购、中央重大建设项目招标、工程招标、机电产品国际招标、科技项目招标、药品采购的招标人部分职能还是由现行的财政、发改、住房与建设、交通、水利、铁道、工业与信息产业、商务、科技、卫生等行业的职能部门行使，企业或私人投资但属于强制招标的项目，由企业或私人行使相应权利。只是所有招标必须进场交易，必须在国家或省级招标局的专家库中抽取评标专家，必须接受招标采购监督管理局的监管。但招标人依然有权按照法律规定自行招标或委托招标代理机构招标，委托人员参与资格预审和评标工作，为维护招标人自己的权益，有权对集中招标采购中心和评标专家的不法行为提出质疑、投诉和诉讼，对评标结果可以依法不予认可，提出重新评审或重新招标要求。

（六）统一招标代理机构资格认定与管理 由各级招标局负责招标代理机构资质的认定与管理工作，统一将招标代理机构资质分为货物招标、工程招标、服务招标、机电产品国际招标四类。资质等级分为甲、乙和暂定级，甲级资质由国家招标局负责认定与管理，乙级和暂定级由省级招标局负责认定与管理，新申请代理机构为暂定级，对原已具有招标代理资格的企业可给予三到五年过渡期。取消招标代理机构资质申请对于政府强制进场采购项目招标代理交易场所、录音、监控设备、专家库的要求，解决了资质要求与强制进场交易对这些条件要求的矛盾问题；但是对于代理非政府强制进场招标采购业务（如私人投资性质的非涉及公共利益和安全的招标项目），招标代理机构应具有上述条件，这样可以解决现有招标代理机构已有交易场所、录音、监控设备，专家库闲置问题。

（七）统一招标采购专业人员准入制度 鉴于国家发展改革委负责招标师资格考试与招标师职业水平认证工作已实施了近三年，考试内容涵盖了工程招标、政府采购、机电产品国际招标等全部内容。笔者认为，应继续推进这一制度，责权改由国家招标局行使，取消财政部和省级财政部门对政府采购人员的认定工作。扩大招标师强制使用范围，对于招标投标监管机构、集中招标采购中心、招标人特别是自行招标人、招标代理机构、招标人组建的清标小组工作人员、评标委员会成员中均需具有一定招标师资格的人员担任，统一全国的招标采购专业人员职业资格准入。 （八） 统一评标专家和专家库管理 设立国家级和省级综合评标专家库，分别由国家和省级招标采购监督管理局负责组建。原入选条件基本不变，对于具有招标师资格的人员，入选条件可适当放宽，鼓励评标专家参与招标师资格的考试与认证，除工程、财经方面的专家外，建议适当引入法律方面的人才进 入专家库。引入评标专家道德评价机制和责任退出机制，建立评标专家道德评审委员会，严防道德不端专家入库。 专家库可按市政与房屋建筑、公路、水运、民航、水利、铁道、工业与信息产业、机电产品国际、科技、卫生等一级专业进行细分，一级专业下设立二级专业。如卫生一级专业下细分为内科、外科、耳鼻喉科、神经科、眼科等二级专业，公路一级专业下细分为公路路基路面、桥梁、隧道、公路机电、公路交通安全设施等二级专业，对原分散的房建工程专家合并到市政与房屋建筑一级专业库下，公路桥梁、隧道的专家可与铁道桥梁、隧道专家通用。 评标专家和评标委员会主席均由组建单位在评标库中随机抽取；增加评标委员会评标时间；专家咨询费不直接由招标人支付，改由招标人事先按统一标准向集中招标采购中心事先支付，评标后由集中招标采购中心转付，既可解决专家“拿人钱财，替人消灾”现象，又可解决专家“按照咨询费的多寡进行评审”带来的问题。 （九）统一投标保证金收取和退回 所有投标保证金金额统一规定在投标总价2%以内（最高不超过人民币80万元），或不设上限控制在预算价2%之内；投标人有权选择投标保证金提交方式；不得在资审阶段收取资审保证金；不得在投标阶段收取投标保证金之外的其他保证金。在各集中招标采购中心设置投标保证金收取专户，投标保证金统一由专户收取和退还，减少投标保证金收受期限，如确定收受期限超过三个月的，为了更好地保护投标人的利益，建议按定期存款存放在银行，到期后应自动含息退回给投标人，逾期退回保证金，应在同期贷款利息基础上增加20%向投标人支付资金占有费，并追究相关人责任。属国家投资或政府采购项目招标因投标人违约而不予返还的投标保证金，由集中招标采购中心依法直接将款项上缴国库，属企业投资项目招标因投标人违约而不予返还的投标保证金，集中招标采购中心应依照有关规定将款项转给招标人。

（十）统一评审条件 1.统一投标所需资格条件 由行业管理部门出台各类招标采购项目对投标人所需资格条件的详细清单，提交给招标采购监督管理局进行审核并汇总统一发布。这些资格条件将成为今后招标人或招标代理机构编制预审文件和招标文件，招标采购监督机关、专家审核资格预审文件和招标文件的依据，尽量减少招标人人为设置不合理资格条件或歧视性条款的可能性。 2.统一资审预审评审办法 资格审查应严格控制资格预审方式，一般情况下采取资格后审方式。 ①出台“潜在投标人过多”的具体认定条件的规定。 ②资审文件中直接规定审查方法为合格制，但当达到规定的“潜在投标人过多”时，采用有限数量制。 ③由评审委员会按上述规定在评审时确定资格审查方法。 3.统一评标办法 招标采购监督管理局出台规定，统一评标办法为最低评标价法、综合评估法。各行业管理部门出台采用综合评估法的具体条件，并做出采用此办法时商务技术部分和报价部分相应分值范围的规定，交给招标采购监督管理局进行审核并汇总统一发布。对于货物和工程招标应优先选用最低评标价法；服务类招标主要采用综合评估法，对报价进行上下限限制，主要体现对服务水平的竞争。 4.引入专家对招标文件预先审核制度 引入评标专家对资审文件、招标文件事先审核制度，防止招标人在文件中设置歧视性条款和不合理的评标方式。参与文件事先审核的专家不得参与资审申请文件的评审和评标工