农村养老保险发展历程

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重庆大学研究生院制

对农村养老保险制度的建立过程的分析

摘要：文章对建国以来我国农村养老保险制度的建立和晚上进行回顾与分析，将农村养老保险制度的建立过程分为三个阶段：（一）萌芽阶段：1949年—1980年；（二）探索阶段：1981年—2002年；（三）试点实施阶段：2003年—2013年；（四）合并阶段：2014年及以后。并在分析的基础上从制度设计主体、主导因素、服务对象进行总结经验教训，以期能够对于合并后的城乡居民基本养老保险制度的健全与完善提供参考与借鉴。

关键词：农村养老保险制度，过程分析，经验总结

2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。结束了我国实行多年的城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险的“二元”并行的养老保险制度。至此，中国新型农村社会养老保险，简称“新农保”，进入了新的发展阶段。因而有必要对于建国以来我国的农村养老保险制度的建立晚上的历程进行回顾，以便能为并轨后的城乡居民养老保险的建立与晚上提供一定的借鉴。笔者将农村养老保险制度的建立过程分为三个阶段：（一）萌芽阶段：1949年—1980年；（二）探索阶段：1981年—2002年；（三）试点实施阶段：2003年—2013年；（四）合并阶段：2014年及以后。

一农村养老保险制度的建立过程

（一）萌芽阶段：1949年—1980年

在这一阶段，没有建立农村养老保险制度，只是根据1954年的宪法在农村建立了五保供养和集体养老制度。

1 五保供养制度。依据中国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者丧

失劳动能力的时候,有获得物资帮助的权利”的规定，我国开始在农村逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度1。1956年6月30 日一届人大二次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第53条规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠2。就是在在吃、穿、住、医、葬方面给予经济困难的村民的生活照顾和物质帮助。此后的农村五保制度在此基础上逐渐形成。(一) 供养对象：老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。（二）供养内容：包括供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。（三）供养方式：（1）集中供养，由农村五保供养服务机构提供供养

1黄佳豪，2009，《建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。

2全国人大常委会法制工作委员会，1994，《中华人民共和国法律法规全书(第九卷)》[M]，北京：中国民主法制出版社。

服务。（2）分散供养，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

“文革”期间，五保供养制度被实行的人民公社制度取代。改革开放以后，由于人民公社制度的取消，在农村又逐步恢复了五保制度。

2 集体养老制度。1962年的《农业十六条》规定，农村集体经济对个

人消费品的分配，采取实物分配和价值分配两种形式，其中，社员口粮的分配。采取基本口粮和按劳分配口粮相结合的办法，一般是“人七劳三”或“人六劳四”，即按家庭人口占70％或60％，劳动量(工分)占30％或40％的比例来分配粮食。农村人民公社长期实行“人七劳三”或“人六劳四”的口粮分配制度，农民年老没有劳动能力时也可以通过集体平均分配获得口粮，这种分配上的平均主义实际上体现了集体保障职能3。在这样的安排下，老年人不仅可以分的比较轻的活去做，而且还拿同样的工分，直至老人彻底丧失劳动能力。这样一来，农村老人就不仅仅依靠家庭供养，还可以通过集体的分配获得所需的物品。这样就减轻了家庭的负担，对老人的养老有积极的作用，虽然会造成集体效率的下降。

但是改革开放以后，随着在农村实行家庭联产承包责任制，由于集体的萎缩，该制度逐渐失去了赖以生存的条件，就慢慢消失了。

农村实行的五保供养与集体养老制度，只是一种简单的社会救助，一定程度上起到了对于农村老人养老的保障作用。但是限于当时的生厂力水平的低下及整个社会的穷困，只能是维持老人的最低生活需要。但是也是一种保障农村老人的一种尝试，成为我国建立农村养老保险制度的最初的萌芽。

（二）探索阶段：1981年—2002年

在这一阶段，根据农村出现的老人养老的困难，我国逐步开始进行建立农村养老保险制度的尝试。分为四个阶段：1 摸索期（1982年—1990年）；2 试点推广期（1991年—1997年）；3停滞整顿期（1997年—2002年）。

1 摸索期。1982年全国有11个省市3457个生产队实行养老金制度。规

定凡参加集体生产劳动10年以上的，年满65周岁的男社员和年满60周岁的女社员，可享受养老金待遇。约有42万名农民享受了养老金。一般每人每月可得到养老金10元一15元不等，最多的可达20元以上。养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付4。这是中国最早建立农村社会保险制度的尝试。为了解决农村实行计划生育制度和家庭联产承包责任制之后出现的老人养老问题，国家在”七五“计划中提出初步建立中国农村社会保障制度。根据这个计划，民政部于二十世纪八十年代中期开始要求各地根据本地区的实际情况探索建立农村社会保障制度。据不完全统计，到1989年，全国已经有19个省、自治区和直辖市的190多个县(市、区、旗)进行了农村养老保险方面的探索，800多个乡镇建立了乡(镇)本位或村本位的养老保障制度，并积累了一定的资金5。

2 试点推广期。1991年国务院决定由民政部选择一批有条件的地区,开3黄佳豪，2009，《建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。

4蒋月著，1999，《社会保障法概论》[M ]，北京：法律出版社。

5黄佳豪，2009，《建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。

展建立县级农村社会养老保险制度的试点,并在山东等20多个省市区推广。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构,各种规章制度与操作方案陆续出台,农村社会养老工作在全国推广。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议,明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险,并分类指导,规范管理。力争在2000年初步建立、2005年基本建立农村社会养老保险制度。1997年全国建立了农保机构27797个．形成了有专职农保人员24163人、兼职农保人员28251人和数十万人代办员的队伍，基本形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全，在农村大部分地区．我国初步建立了农村社会养老保险制度6。

3停滞整顿期。1998年进行的政府机构改革使得农村养老保险的业务部

门由民政部变成新成立的劳动与社会保障部。由此导致主管部门对于是否应该建立农村养老保险制度产生了分歧。另外，当时中国受到东南亚金融危机的影响，经济受到重创，经济下滑压力加大。此外，自1996年，央行不断降低银行利率，导致社会保险基金收益远远低于预期。1998年，时任国务院总理朱镕基宣布对农村社会保险实施整顿。自此，农村社会保险进入了停顿期。

我国这一时期建立的农村养老保险制度，学者称之为”老农保“。老农保是我国尝试在农村建立养老保险制度的实践。老农保由于存在制度缺陷、收益率太低、保障水平较低、运行机制不完善等问题，导致停滞。另一方面，也为我国建立新型农村养老保险制度提供了经验。

（三）试点实施阶段：2003年—2013年

2002年，党的十六大提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。从2003年开始，各地在总结老农保经验的基础上又开始进行建立农村养老保险制度的探索。2006 年中央一号文件指出：“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。 2007年10月，党的“十七大报告”更是明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为“到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”之一。2007 年，《劳动和社会保障部、民政部关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》规定：以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象，完善个人缴费、集体(或用人单位)补助、政府补贴的多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。到2007年底，全国已有31个省市区的近2000个县(市、区、旗)不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有5000多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金7。

2009年9月1 日，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》( 国发 [2009] 32号)，决定从2009年开始在10％的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点。新农保，是指国家以立法的形式，规定由个人、

6侯海涛、李波，1997，《最新社会保险工作实务全书》[M ]，北京：企业管理出版社。

7储宇奇，2013，《完善我国新型农村养老保险的对策研究》[J]，《农业经济》,第三期。

集体、政府按一定比例承担养老保险费缴纳义务，为解决农村劳动者在因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。自此国家开始尝试承担起对于广大农民的养老责任。国发 [2009] 32号文件规定：缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。新农保的筹资机制为：个人缴费+ 集体补助+ 政府补贴。我国2011年7月起实施《社会保险法》，在第 20 条、21 条中，对新型农村养老保险法律制度做出了的规定，为我国制定有关关于农民的养老保险法或者养老保险条例奠定了基础。

2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要在“十二五”期间实现新农保制度全覆盖；201 1年6月，温家宝在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议上要求：在本届政府任期内(2012年)基本实现新农保制度全覆盖。

随后新农保试点推进的速度不断加快，2009年覆盖全国10％的县 (市、区) ，2010年覆盖 23％，201 1年覆盖60％。截至 2012 年 12 月底，新农保参保人数达到 4.6 亿人。到2013年底，全国新农保、城居保参保人数已达4.98亿人，基本实现了对于农村老人的全覆盖。

这一阶段新农保在总结之前的经验的基础上重新进行制度设计，并开始建立完善，取得了一定的效果。

（四）合并阶段：2014年及以后

2014 年 2 月 7 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，建立全国统一的城乡居民养老保险制度。会议决定基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。这无疑给广大农民传递了一个福音。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，是实现党的十八大“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”目标的重要举措，是落实党的十八届三中全会关于社会保障领域重点改革任务重大部署的实际行动，也是我国经济社会发展的必然要求8。可以视为中央首次在福利问题上消除城乡区别，打破城户籍制度。

当然要实现建立统一的城乡居民基本养老保险制度，目前来说难度相当大。农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度的统一并不能是简单的相加。养老保障对象除了企业职工、农村居民还有公务员，对应的养老保险制度有四、五种。从原则上、道理上和政策上将两个制度统一不会有太大问题，问题主要出现在制度合并的操作上。此外，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的保障水平差距很大，城镇职工平均每月养老保险金有2000多元，而农村居民平均每月养老保险金只有55元多。即使农村居民每月缴纳最高的费用550元每年，退休后所得到的养老金也只有每月100多元。目前前者是后者的差不多是20倍。

二对建国以来农村养老保险制度建立过程的简要评述

我国农村养老保险制度由最初的五保供养和集体供养，经历一系列的努力，最终演变成为城乡乡居民基本养老保险制度的重要组成部分，通过对这个过程的回顾与分析，可以得出以下三个特点。

8李大清，2014，《对我国农村养老保险的若干思考》[J]，《山东农业工程学院学报》，第31期。

（一）政府始终是养老保险制度设计与建立的主体9。

建国时候，限于我国的经济发展水平与生产力水平，政府从实际出发只能建立比较低水平的保障体系。改革开放以后，随着国家的开放与农村家庭联产承包责任制的实行，一方面经济取得了快速的发展，经济总量大幅度提高，农民的生活条件也有了相应提高；另一方面，由于集体经济的日益衰落与萎缩，原有的保障体制也逐渐失效。于是政府开始设计和建立新的制度。其中经历了不断地实践与试点，最终找到了相对比较符合国情的养老保险制度。在此过程中，政府在其中发挥了制度设计的主体作用和养老金资金提供、养老保险制度运行中的主体作用，真正实现由国家承担对农民的养老责任。今年，政府又决定把农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度进行合并，使农村居民能够享受平等的国民待遇。因此政府合并后的城乡统一的养老保险中仍然要继续发挥主体作用，并适当引入市场与社会的力量，但是同时政府要对市场与社会进行有效监管，只有这样才能实现城乡养老保险的长效稳定运行。

（二）经济发展水平决定养老保险水平

我国的农村养老保险制度的建立、完善过程的体现了其受制于我国的经济发展水平。建国时限于经济发展与生产力水平，我国在农村建立了覆盖面狭窄的五保制度与集体养老制度，而且保障水平极低，在一定程度上并不能满足服务对象的需要。改革开放以后，农村改革使得农村集体日益萎缩，因而随着我国经济总量的不断增加，国家开始尝试在农村建立养老保险制度，即老农保。取得了一些成效，但是由于制度设计存在问题，更重要的是当时经济发展水平限制与国家财政承担能力的有限，老农保的运行导致农民负担过重，国家并没有积极承担对于农村居民的养老责任，最后老农保陷入了停滞之中。之后经过二十多年的快速发展，国家真正富裕起来以后，有经济能力实现目标，在吸取老农保经验的基础上，开始了建立新型农村养老保险。在2014年国务院提出建立统一的城乡居民基本养老保险制度，结束了养老保险的城乡二元体制，农民能够真正在养老保险方面实现了国民待遇。

另外，我国仍然是一个发展中国家，人均GDP还相对较低，经济发展水平还不高，因而也要根据我国的实际情况建立适度普惠型养老保险体系，不能像西方福利国家那样建立具有很高保障水平的养老保险体系。

（三）养老保险制度设计要考虑农村与农民的实际情况

老农保的失败就是由于制度设计没有充分考虑农村、农民的实际情况，其筹资机制过于依靠农民自身，没有发挥政府应有的作用，使得农民的负担过重。另外，保障水平相对低下：一般没人每月只有几十元钱的养老金，只能作为对于老年农民的补贴而不是作为保障他们基本生活的养老金。同时，新农保也存在待遇偏低的问题：按照现行 5 个档次个人缴费标准和政府对基础养老金的补贴，符合领取条件的老年农民每年可领取的养老金分别为 1200 元、1300 元、1400 元、1500 元、1600 元。而目前农民每年维持基本生活至少需要 2600 元左右，养老金无法满足其基本生活需要，这也是新农保制度缺乏足够吸引力的原因之一10。根据笔者在家乡进行的调查，80%以上的老人选择最低档次的个人缴费标准，

9黄佳豪，2009，《建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第十一期。

10王慧娟、何序，2012，《辽宁农村新型养老保险试点中的问题及对策研究》[J]，《调研世界》,第五期。

即每年交200元，其结果是每个月领取60元，一年是720元。很多老年人只是把其当做生活补贴，而不是满足其基本需要的保障。因而现阶段的养老保险水平还是比较低，不能够发挥其具有的保障作用。

我国的农村养老保险制度还是处于完善阶段，要做的工作还很多。笔者通过对于建国以来农村养老保险建立过程的回顾与分析，以期能够为新的城乡居民基本养老保险制度的健全与完善提供一定的借鉴。

三小结

通过对我国农村养老保险制度从建立、完善到合并过程的回顾，能够得出以上三个特点。2014年国家建立统一的城乡居民基本养老保险制度，其中必然有很多工作要做，这是一个建立、合并、完善并持续发展的过程。其中，有许多经验教训可以从农村养老保险制度的建立过程中汲取，最重要的是一切从实际出发，从当前农村的实际情况、农民的实际情况出发，结合已有的做法，不断总结，才能持续推进养老保险制度的建立与完善，只有这样才能最终建立符合我国实际情况又可以有政府承担起的可以实现良好运行的养老保险体系。

四参考文献

[1] 全国人大常委会法制工作委员会，1994，《中华人民共和国法律法规全书(第九卷)》[M]，北京：中国民主法制出版社。

[2]黄佳豪，2009，《建国60年来农村养老保险制度的历史探索[J]》，《理论导刊》,第11期。

[3 ]蒋月著，1999，《社会保障法概论》[M ]，北京：法律出版社。

[4 ]侯海涛、李波，1997，《最新社会保险工作实务全书》[M ]，北京：企业管理出版社。

[5]王慧娟、何序，2012，《辽宁农村新型养老保险试点中的问题及对策研究》[J]，《调研世界》,第5期。

[6]段庆林，2001，《中国农村社会保障的制度变迁(1949～ 1999)》[J]，《宁夏社会科学》,第1期。

[7]储宇奇，2013，《完善我国新型农村养老保险的对策研究》[J]，《农业经济》,第3期。

[8]李大清，2014，《对我国农村养老保险的若干思考》[J]，《山东农业工程学院学报》，第31期。

[9]李乾宝，2011，《农村养老保险的现状、问题与出路——以福建省宁德市为例》[J]，《福建论坛·人文社会科学版》,第3期。

[10]穆怀中、沈毅、樊林昕、施阳，2013，《农村养老保险适度水平及对提高社会保障水平分层贡献研究》[J]，《人口研究》,第37期。

[11]赵慧珠，2007，《中国农村社会政策的演进及问题》[J]，《东岳论丛》，第28期。