试论城市用地定性的弹性模式

第９卷・第１期　２００６年２月　宿州教育学院学报　

Ｊｏｕｒ　ｒｌａ１　ｏｆ　ＳｕｚｈｏＵ　Ｅｄｕｃａｔ１　Ｏｎ　Ｉｎｓｔ１　ｔｕｔｅ　Ｖｏ１．９．Ｎｏ．１　

Ｆｅｂ．２∞６　

试论城市用地定性的弹性模式　

刘金东　（宿州市规划设计研究院　安徽．宿州　２３４０００）　

【摘　要】社会主义市场经济体制及城市土地有偿使用制度对合理利用城市土地，维系城市持续发展产　生了深刻影响。城市规划如何充分利用新机制来有效提高城市土地的价值和利用率？笔者认为有必要将传　统用地定性模式调整为一种能适应城市动态发展、市场经济体制和土地有偿使用制度的弹性模式。　【关键词］城市用地定性弹性模式　刚性模式　［中图分类号】ＴＵ９８４　【文献标识码】Ａ　［文章编号】１０ｏ９—８５３４（２ｏｏ６）０１—０１２７—０３　

一、

调整传统用地定性模式的必要性　

城市土地利用规划是城市总体规划的核心内　容，而用地定性合理与否是土地利用优劣的关键。当　前，我国城市总体规划的用地定性普遍采用“刚性”　模式，即根据《城市用地分类为建设用地标准》，将规　划用地按九项建设用地的某一项进行“非此即彼”的　明确规定，这是一种绝对化的无可选择的静态模式．　这种用地模式大有调整的必要。　（一）传统用地定性模式不适应市场经济体制的　要求　传统用地定性主要依据城市性质，城市发展方　向、用地条件，区位关系等因素。很少考虑市场经济　体制下土地出让、转让等土地有偿使用制度的影响。　在计划经济体制下，地块性质一旦确定下来，就可依　照规划实施建设，应该说传统用地定性是可行的。但　是市场经济体制作用下，土地市场逐步开放，地块用　途具有极强的不可预见性，特别是一些商业用地安　排什么用途最合理很大程度上依靠市场自由竞争。　而不是取决于主观计划。除此之外，土地资源的需求　量和土地资源有限的矛盾早已敲响土地危机的警　钟。节约用地、提高土地资源的价值是城市规划必须　严格执行的准则。其关键是掌握土地价值的规律。土　地价值的高低除了土地的区位、生熟、优劣等基本因　素外。土地使用者对土地开放利用的意向和择地意　向对土地增值都起着重要的调控作用。如果不尊重　这些因素。用地定性忽视使用者的利益，一味按规划　的“原理”进行“定论”，势必出现规划用地性质与实　际使用性质相脱节。其结果变更地块用途的要求越　来越多，越来越频繁，规划被修改得千疮百孔，面目　全非，给规划管理部门造成很大的压力。这种脱节是　土地价值规律的必然反映。却是城市规划的严肃性　不能容许的。因此，传统用地定性已不符合市场经济　规律的要求，因而有必要探索符合新体制要求的新　的用地定性模式。　（二）对传统用地定性合理程度的置疑和反思　传统的“非此即彼”定论模式反映出土地利用认　识上的一个误区——一块用地只适应一种性质。于　是一一对应定论，甲地为Ｒ、乙地为Ｍ、丙地为Ｃ。诚　然，城市很多用地必须用一种明确的性质进行定位，　保持其足够的刚度．保证不被其它功能侵占。例如，　影响城市发展方向的干道用地；满足人们生活基本　需求的非赢利公益设施用地；对城市环境有直接影　响且必须考虑交通运输条件的危险品仓储用地；城　市道路广场用地；专业性很强的市政设施用地；区位　性很强的生产防护绿地等等。对这些用地性质进行　明确定位是元可非议的。问题是，并非所有的城市用　地都具有这种规定性。实际上在规划用地定性时，很　难道出为什么“非此不可，是彼不行”的充足理由。譬　如，将一类工业用地改为非危险无污染的仓储用地，　你能说这违反原则吗？反之亦然。将位于城市中心的　居住用地改为商业或行政办公用地或公共绿地，你　能说错误吗？答案是否定的。这就是为什么我们有时　进行用地定性时常会“举棋不定”的原因。这个根本　原因是：有些用地性质定位时不存在与用地性质之　间一一对应的关系。当条件符合时，同一块用地可同　时与几种用地性质相对应。应该说，城市土地利用具　有兼容性。有的用地定性可以“亦此亦彼”。当然，这　个“此”与“彼”是有限定的。一般来讲，属于这个“此”　

带【收稿日期］２００５－１２－８　【作者简介］刘金东（１９６７一），男，安徽砀山人，宿州市规划设计研究院院长，城市规划师。　

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维普资讯 http://www.cqvip.com ２００６年２月　第９卷・第１期　宿州教育学院学报　“彼”的用地有：居住用地、一类工业用地、无危险非　污染的仓储用地、公共绿地、没有特殊要求的公共设　施用地。这些用地进行调整使用时，没有定性原则上　的差异。　规划师常常责难使用者随意改变用地性质，却　不去反思“一锤定意”用地定性模式的合理程度。我　们没有理由要求，也不可能做到将所有用地性质都　确定得绝对“合理”。城市规划是一门预测未来的学　科，城市未来日新月异，瞬息万变，如果要求用今天　有限的认识对未来做出准确无误的结论，这显然是　“自欺欺人”。当前用定性的“刚性模式”用一张不变　的蓝图去指导万变的未来，这种以“不变应万变”的　思维方式实在有点“掩耳盗铃”的味道。因此规划阶　段就没有必要将所有用地的性质都按“合理”格式定　“死”．而应使有些用地在规划阶段具有调整的可能。　本文提出的弹性模式就是这种具有可调性的用地定　性模式。该模式是用一张可变的蓝图适应万变的未　来．这种“以变应变”的思维方式才是科学决策的正　确方法。　二、弹性模式的意义殛理论应用　（一）弹性模式的意义　所谓弹性模式即在城市土地利用规划中，对城　市部分用地的性质不按《标准》中的某一项具体用地　进行“非此即彼”的唯一性定论，而是采用“活性用　地”来进行城市部分用地性质的有选择的待定性控　制。“活性用地”并不是一个法定的建设用地概念。而　是由几项相关建设用地集合而成的控制性用地。具　体而盲．“活性用地”是在城市土地利用规划时不具　体确定该用地的建设用地性质，其具体性质的确定　是在土地实际开发利用时进行，具体定性是以不影　响城市结构和功能布局为原则。根据实际需要，“在　活性用地”限定的几种用地性质范围内进行选定。　“活性用地”的使用将传统静态定性模式转化为　动态模式，这不仅使城市发展的动态可变性与城市　规划的法规严肃性达到和谐统一，同时，为城市土地　的规划者、使用者和管理者之间架起一座利益趋同　的桥梁。　（二）“活性用地”的兼容性与适应性　“活性用地”的兼容性指该用地包涵有几种可供　选择的建设用地，在实际开发利用该地时，其具体性　质的确定可选择兼容范围的一种或几种。甚至全部。　“活性用地”的兼容范围为：居住用地、一类工业用　地、公共设施用地、公共绿地、非污染无危险的仓储　用地。一般情况下，活性用地适宜安排在城市下列地　１２８　段：　Ａ、旧城中心附近地段。旧城中心多为城市商贸　活动集中区域，其附近地段的地价和土地开发效益　一般都较高．是土地使用都愿意投资开发的地段，在　这些地段安排活动性用地可增大土地定性的灵活性　和选择性，有利土地增值及引资改善旧城环境质量。　Ｂ、区位条件较好的地段。区位条件较好的地段　指交通运输条件、生态环境条件、建设条件具有优　势、能较快获取土地开发效益的地段，在此类地段扩　大用地定性的广度可吸引不同需要的开发者，全方　位筹集资金，快节奏地提高土地利用效益、　ｃ、某些地价较低的地段。在近期地价低而中期　要发展的地段，如规划的新城中心或次中心地段，从　长远看，这类地段可增大土地开发的投入产出比，在　这类地段安排活性用地可激励投资开发，这对引导　城市用地按规划结构进行合理扩展具有战略意义。　Ｄ、难以定性的地段。在规划阶段，有的用地性质　难以确定，或者说。既便定了改变的可能性很大，　例如，处于计划阶段的尚未定案的区域性交通干线、　站点及立交桥附近地段，这类地段的用地定性要求　富于更大的灵活性．在此安排活性用地可适应干线　动迁或设施调整的要求。　Ｅ、土地待出让、转让地段。在土地待出让、转让　地段安排活性用地与上述目的基本一致，只是土地　资源开发利用的意义更为深刻，要为满足受让方口　味需多配点不违背原则的调料。　（三）“活性用地”的量控制　尽管活性用地的适应性较强，但如果用量过大　或应用不当，会因其灵活太大而导致城市建设用地　结构不合理乃至影响城市功能结构。因此，必须对活　性用地的量加以控制，以确保建设用地合理结构。控　制方法主要有两种：一为“全活性法”，二为“半活性　法”：　“全活性法”即将总建设用地的１０％一２０％用地　用于安排活性用地。该用地内的具体用地定性可选　择兼容性质地范围内的一种或几种或者全部。　“半活性法”即将总建设用地的２Ｏ％一３Ｏ％用地　用于安排活性用地。但对其中可选择的某用地性质　进行了量的规定。从活性用地的兼容性质来看，对城　市建设用地结构起控制作用的主要是一类工业用　地、居住用地和公共设施用地，而难以得到量的保证　的是前两项用地，因此，“半活性法”规定在进行有些　活性用地的具体用地定性时，必须保证一类工业用　地或居住用地占该活性用地总量的６０％以上。　

维普资讯 http://www.cqvip.com 刘金东：试论城市用地定性的弹性模式　关于活性用地量的控制只能说是执行了一种适　量原则，不可能也．没有必要定出一个准确的比例．因　为国家规定的建设用地结构仅是一个有幅度的控制　比例（居住用地占建设用地比例为２０％一３２％．工业　用地占建设用地比例为１５％一２５％）。建设用地结构　的合理性取决于城市的区位、性质、规模、建设条件　等综合因素，不能一概而论，活性用地量的控制也自　然如此。当然，作为一种初探，本文提出的控制比例　尚待进一步探讨和完善。　（四）弹性模式的应用原则　弹性模式是由规划师出题，由规划管理者和土　地使用者答题，这是一个逐步到位的动态定性模式．　虽然设定的选择答案都是可行的，但应该承认，其间　必有优良之分，是优还是良，这就取决于答题者的素　

质了。由此可引出两个结论：　１、要提倡群众参与城市规划，加大城市规划宣　传力度，强化土地管理者和使用者依法实施城市规　划的意识，尤其要提高城市规划管理者的业务水平　和执法能力。　２、城市规划师的工作不再是交图了事的阶段性　工作，而是应跟踪服务，参与答题或辅导答题的持续　性工作。这也是当今城市规划工作需要转变的一种　观念。　

参考文献：　城市用地分类与规划建设用地标准．中国计划出　版社，１９９２．　

（上接１２４丙）　自己有能力有经验组织比赛控制全局，相信自己能　公正地处理各种问题，不畏赛场热烈，不畏球星，不　畏名队，不畏名教练，不畏观众起哄，放下包袱排除　干扰，消除私心杂念，不患得患失，无私无畏，不怯　场，不心虚，表现出洒脱大方的神态，稳健老练的作　风和驾驶全局的魄力。　．　克制而不迁就。一方面要抑制、战胜妨碍执行任　务的各种消极心理因素，如恐怯、羞腆、怨厌等，并　“忙中偷闲”寻找机会自我暗示；另一方面。在实践活　动中，对于观众的任何偏激情绪都不予理睬。对于队　员教练员因管理不善、规则不懂而产生的言行失误，　只要不影响比赛，则予谅解不予追究，克制自己、不　冲动，不任性，不轻易示出裁判员的“绝对权威，否则　易激化矛盾，自找麻烦甚至弄巧成拙。但是对那些因　体育道德作风不良，企图投机取巧且造成后果的言　行，一定不能迁就，不能任其所为，必须坚决判罚；否　则可能给比赛留下隐患。总之，原则问题不让步，没　有讨价还价的余地；非原则问题不纠缠，不必小题大　做、吹毛求疵。　果断而不犹豫。特别是关键场次、关键时间、关　键球，一定要坚决果断，执法如山，敢作敢为。在这些　场合，往往一个错、漏、反判，不仅影响胜负、名次，甚　至会影响到升降级。裁判员务必须看得清、判得准、　罚得对，清清楚士净利落。将果断的宣判寓清脆短促　的哨声之中。寓于坚定大方的手势之中，寓于威而不　露的表情之中。遇到情况举棋不足、踌躇不前，犹豫　不决、欲吹又止。将会一错再错，不可收拾。　三、小结　综上所述。动机、情绪、注意、记忆、意志等方面，　既各有区别又互相联系，有机地构成了篮球裁判员　心理品质的主要内容。裁判水平取决于裁判员身体　素质、理论知识、实践技能和心理品质等各方面。为　了进一步加强篮球裁判员队伍建设，使篮球裁判水　平再上一个新台阶，就必须对决定篮求裁判水平的　各要素进行系统地分析，尤其是对有关篮球裁判员　心理品质的基本理论及其各组成要素的特点、作用　及相互间的关系进行深入地研究，以求找出规律并　努力实施于篮球裁判员的实际训练中去。