政府未来的治理模式(盖伊.彼得斯)

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政府未来治理模式

【美】B·盖伊·彼得斯

《政府未来治理模式》【美】B·盖伊·彼得斯吴爱明等翻译中国人民大学出版社,2001年(公共行政与公共管理经典译丛。政府治理与改革系列)

B·盖伊·彼得斯是美国匹兹堡大学政治科学系主任教授。曾任加拿大管理发展中心高级研究员,香港城市大学名誉教授,他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家,公共管理大师,其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。他的主要著作有《公共政策的病态》、《官僚政治》、《比较政治学》、《政策动力学》、《政府会消亡吗?》等等。

一、传统的公共行政:旧时代的信条

传统的公共行政模式并非单一的概念,至少有六个方面熟悉的概念曾引导我们去思考公务员制度以及在治理过程中所起的作用。

1、政治中立的公务员制度其基本思想是公务员不应该有明显的政治倾向或党派色彩的意见,否则会导致他们无法忠实地服务与不同党派的政府。选用公务员客观资格条件是录用和选拔公务员时的首要考虑,政治忠诚位于其次。主张公务员的主要工作是执行政治领导者的决策,并相信这些政策的正确性。但我们必须看到所遭遇的公务员制度日趋政治化的问题,在当代大多数政府中,公务员确实参加了政策的制定,政府官员也越来越多地凭借政策的执行来参与公共政策的制定。“第二法律”——行政法规的制定,数量是正式法案的10倍,而且在政策制定阶段,公务员所扮演的政策顾问的角色十分重要,他们富于实践经验,更了解政策细节的含义。问题的关键在于,在既承认公务员参与政策制定的现实和优点,同时又必须维护民主责任的要求这样的情况

下,应该如何构建政府。公务员职能的政治化,使得公务员参与决策中的专业精神更难维持。

2、层级制和规则对于体系转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大经济效益的同时,必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府,缺乏政府公务价值观念,以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。层级管理的治理模式受到市场模式的挑战,市场机能被越来越明显地认为是可以和政府组织的结构与运行相抗衡的机制。同时参与概念也日趋增加,当代政府组织已经很难直接通过法律或其他命令式的方式来施行其公共计划方案;相反,政府在实施其政策和提供公务服务时必须事先与社会进行磋商。网络概念和电子政府作为一种手段在逐步进行。对于企业家政府模式,如果公务员和其他被委派的官员真正成为企业型官僚,那么他们必然越来越不受这些政治家们的指挥和支配,政府部门中责任制的概念和管理的概念都将彻底改变。这些变化使公务员管理者的角色比过去更难界定,政府公务员的作用也更加含糊不清,而且如果政府普遍缺乏正式的规范结构,那么坚守职责就会变得更加困难。

3、永久性和稳定性新型组织如特别工作组、权威领导人、跨部门委员会、虚拟组织等都是对传统组织的挑战,每一个公务员今后将面临政府机关实行多样化的雇佣制度,诸如以签约方式受聘,担任顾问性工作,公务繁忙期的临时聘用人员等,公务员职业的特殊性正在受到挑战并被逐渐摈弃。永久性和稳定性也导致了决策的僵化,并使协调变得更难以进行。但人们倾向于将公务员界定为一种永久性的职业。

4、制度化的公务员制度韦伯认为个人崇拜和传统权威仅仅适应于世袭制的组织,而理性——合法的权威则适用于官僚式的组织,但职业性的公务员制度已经受到挑战,除了一些非永久性政府组织被设置外,政府的人事任用也逐渐

失去了永久性的色彩。在税务机关和娱乐部门越来越多根据随时变化的工作需要来决定增加和裁减员工。这种人事方式固然可以节约经费,但对公共管理者和决策者来说,面临这如何凭经验和按规范办事的问题,公民将不得不面对缺乏奉献精神和其他公共价值观的政府雇员,甚至而言这些临时雇员根本就缺乏做好其本职工作所需要的训练和信息。同时传统的公务员薪酬体系和晋升方式,越来越通过市场机制来测试和衡量了,实际绩效也趋于复杂化。

5、内部管制传统管制方式,公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策命令,这种要求超越了纯粹的政治中立。在任何社会,政府部门一向是被管制的最为严格的组织。解除管制是否符合发展中国家和体制转换中国家的需要目前尚不清楚,许多国际组织和私人企业正向这些国家施压,要求他们放松对政府行为的限制,但是这些国家的政府所普遍需要的是一种更加可以被预测的和更

加负责人的公务员制度,而不是发达国家所要求的企业家创新精神。

6、平等传统治理模式是尽可能做到结果的平等。但服务平等和结果平等的概念正受到质疑,首先:以市场为导向的改革,强调分散政府部门的行政权,并提高管理者的自主权,这样政府能够提供不同层次和不同类别的服务;其次,为确保为顾客提供平等服务而设计的官僚结构日渐僵化,闲置了官僚成员在工作中的主动自由,让其他人参与政府部门和从事公共职业更合乎参与规则;同时平等问题也引发了有关责任和法律的问题。

二、背景分析及政府治理展望

背景分析:传统的行政体制存在了几十年,总的看来是成功的,但是一些相互关联的问题不断出现,使人们重新思考。首先:经济形势的剧变迫使政府不得不做出反应,这是一个解释变革的最容易看见的因素,任何有关于降低税收成

本、解除管制、提高政府效率的改革措施都大受欢迎。比如:人口老龄化要求政府减少开支以增强政府应付未来庞大支

出的能力。但仅仅从经济角度分析推行政府改革和行政改革的理由显然过于简单化。就最近的情况看,凯恩斯主义更有力量,扩大政府部门的职能可能比减弱政府部门的职能更有助于解决经济方面的问题。其次:同时我们也看到政府原本控制和管理的经济与社会变得越来越难以控制与管理了,社会和政治的异质性逐步加大,政府所面临的问题不再是那些可以讨价还价的问题而是一些更难谈判的问题;除了经济问题,还有种族、性别、参与、平等等问题。第三:作为政府干预经济的焦点和政府治理投资的来源的稳定组织数量减少,原来处理经济问题最有效的方法之一“社团主义”——即通过与一群稳定的、通情达理的、结构完善的利益集团进行谈判并达成协议——也逐渐变得不可信赖了,利益团体结盟关系变得不稳定,要达成约束力的协定越来越难。

政府治理的展望:政府改革的浪潮一浪接着一浪,但实际上,许多的改革方案并没能一起发挥作用,甚至相互作用产生负面影响。休·理查兹在谈到英国政府改革时说:“这是一幅由变化中的行为方式、非正式的和突然出现的规则,以及转变中的权力游戏等交织而成的混乱图画。我们需要更多的透明度,以协助公共管理者以及其他公共服务机构的人员了解政府改革,也让更多的公众更好地理解这些改革。”如果政府改革能够有组织、有计划地进行,更可能产生有效的结果。但是我们当前在思考政府部门的复杂性时趋向于采取情景治疗法而不是系统化的治疗法,即使在受到一套相当有说服力的理论假设的引导时也是如此。这一方面任何一个特定的模式都存在特定相适应的背景;另一方面,这些理论设想,很多是从规模小的地方政府经验中得出,可能并不适应中央政府。

三、本文提出的四种新的治理模式

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