中国农村税费改革的回顾与评价

[摘要]农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措，其主要内容包括：合并、简化税费，取消农村教育集资政策，调整农业税政策。要保证农村税费改革的顺利进行，还需要有其他方面的配套改革，如对乡镇政府机构进行改革，建立新的农村义务教育财政体制，增加对部分经济落后地区的财政转移支付等。 [关键词]农村税费改革；农业税；农民负担 农村税费改革是最近几年中国经济改革的一项重要内容。2000年，这项改革首先在安徽省进行试点并取得了初步的成功，之后又在其他省份逐步推开，目前已经在全国范围内全面进行。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。”这就进一步明确了今后农村税费改革的方向和具体任务。 本文拟从三个方面对中国农村税费改革进行回顾与评价。 一、农村税费制度改革的背景 （一）农村税费制度的变化和现状 要研究农村税费改革问题，首先必须了解我国农村经济体制和国民收入分配制度的变化。从1979年开始，我国在对粮食、棉花、油料、畜产品等主要农产品的价格政策进行调整和改革的同时，对原来的农业集体经济制度也开始进行改革，实行了家庭农业经营制度，即“家庭联产承包责任制”（Contract responsibility system based on the householdand with remuneration linkedto output），取消了人民公社以及生产大队、生产队等集体农业制度，并依照宪法建立了乡、镇政府和村民委员会。 农业经营体制和政治制度的改革，使农村的分配关系相应地发生了根本性的变化。在原来的集体经营制度下，农村集体经济组织实行统一经营，农民参与集体劳动，从集体中得到分配。农民并不是独立的生产者，而是集体农业单位的劳动者，单个农户对于生产成果或收入的分配并没有独立处置的权利。集体经济组织按照政府的生产计划安排农业生产，并向政府交纳农业税（粮食实物税），按照政府规定的收购价格（长期偏低）把农产品销售给政府经营的农产品收购机构。农村集体经济组织（一般是生产队）按照一定的政策或规定，把农产品及其货币收入分配给各个农户，并用集体经济的收入支持农村的公益事业，如教育、医疗等，维持农村社会的管理。在这种制度下，农户并不直接交纳农业税，也不直接负担各种管理费用。 实行家庭联产承包责任制度后，农村土地依然是属于农民集体所有，在集体所有的前提下，将土地按人口或按劳动力平均承包给每个农户，以户为单位独立经营。农户家庭替代了原来的生产队作为土地的经营主体，每个农户可以根据法律和法规规定，获得一定面积的土地，并独立进行经营，农户成为独立的农业生产者或经营者。农户对土地拥有长期的使用权和经营权（目前规定最少为30年），并要直接负担农业税和向乡镇政府和村集体交纳各种行政性收费。在完成税费后，农户对自己的经营成果和收入拥有独立的处置权利。具体内容包括：（1）农户要根据自己经营的土地面积多少，交纳农业税、农业特产税及其教育附加税；（2）农户要向村民委员会交纳三种费用，称作“提留费”，包括公积金、公益金和管理费，主要用于农田水利建设、植树造林、对孤寡老人和残疾人的供养、对困难家庭的帮助、合作医疗机构和集体福利设施建设、村民委员会的管理费用以及村干部的工资等；（3）农户要向乡、镇政府交纳五种费用，称作“统筹费”，主要用于乡村公路建设、防汛、义务教育、计划生育等方面的开支；（4）农户要为乡村道路建设、防汛、植树造林等提供一定时间的义务劳动投入。[!--empirenews.page--] 可以看出，在这种制度下，农民不仅要为政府提供税收，还要为乡镇和村提供各种费用或基金，一般通称为收费。实际上，农民所交纳的这些收费相当于税收，是乡村公共产品服务的主要资金来源。 （二）农村税费制度存在的主要问题 上述农村税费制度是从1984年开始实行的。在最初的几年，由于农民收入增长较快，农民对税费负担还是能够接受的。但是，随着农村经济和政治条件的变化，这种制度的弊端逐步暴露出来，特别是1997年以来，农民收入增长相当缓慢，农民财政负担重的问题越来越突出。 其一，农村乡镇政府机构不断扩大，政府机构工作人员不断增多，政府机构工作人员的工资以及办公经费不断增加，而可用的财政收入却是有限的。由于税法的限制，农业税收增加并不多。为了满足不断扩张的经费需要，许多乡镇政府开始增加对农民的收费和集资项目。 其二，部分地区乡镇政府和村民委员会的领导干部不顾当地经济发展水平和农民的经济承受能力，通过向农民收费或集资，兴办乡镇企业和公共工程。其中有不少企业因为产品没有市场或质量不好，而陷入停产或破产状态。有的公共工程纯粹是一种“形象工程”，毫无用处，这样必然加重农民的负担。 其三，特殊的农村义务教育财务制度也是农民负担加重的重要原因。在20世纪80年代中期，中央政府把基础教育的管理权限下放，建立起基础教育由地方负责、地方管理的体制。义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是由县、乡（镇）两级政府负担。这种体制对于鼓励地方政府发展教育事业具有积极作用，但在一些经济落后地区，由于县和乡（镇）财政能力不足，直接影响了农村义务教育的实施。据有关资料统计，县财政收入的60%～70%、乡（镇）财政收入的70%～80%都用于义务教育，而乡镇政府用于教育的经费来源主要靠教育费附加和教育集资。此外，教师的增加和教师工资的提高以及校舍的修建和更新，也在一定程度上加重了农民的负担。 （三）农民税费负担的状况 1990年前后，农民负担加重的问题引起了学者和政府的注意。1993年，中央政府专门制定了法规，对农民的收费和集资作出了具体的规定。其中最重要的一条是，农民所上缴的各种费用总额不能超过当地农民上一年人均纯收入的5%.但是，由于造成农民负担增加的主要制度和政策没有进行根本性调整，因而农民税费负担过重的问题并没有得到真正的解决，而且越来越严重。 为了更清楚地说明问题，笔者在此提供一些分析数据。根据有关资料统计，1998年农民的税费总额为1224亿元，其中农业税300亿元，乡村收费（乡统筹、村提留）约为600亿元，其他收费300多亿元。根据一位知名学者的资料，2000年农民的负担总额约为1700多亿元，其中农业税收和教育集资约为480亿元，乡村收费约为700多亿元，另外还有500多亿元是法律和政策不允许收的，属于非法收费，就是各种乱收费、乱集资和乱摊派等。 可见，在农民所交纳的各种税费中，由法律规定的农业税、农业特产税及其附加税并不是主要的，乡镇政府和村民委员会各种合法与不合法的收费和集资项目是农民负担不断加重的主要原因。这也说明，原有农村税费制度很不规范，为乡镇政府和村民委员会加重农民负担提供了条件。[!--empirenews.page--] （四）农村税费制度不规范和农民税费负担过重的经济和社会影响 农民负担过重，严重地制约了农民生活水平的提高，特别是最近几年，农民收入增长比较缓慢，城乡收入差距不断扩大，城市和农村的生活水平差距也逐渐拉大。从一些反映家庭消费水平的指标来看，如恩格尔系数、食品消费结构和耐用消费品的拥有量、公共基础设施和医疗、教育条件等，城乡生活水平的差距是相当大的。另外，不规范的税费制度为部分地区[1][2]下一页 乡镇和村民委员会向农民乱收费、侵犯农民利益提供了便利条件，这也是导致农村社会秩序不稳定的重要因素。 二、农村税费改革的主要内容 根据最近几年部分省份试点的情况和中央有关改革的规定，农村税费制度改革主要有五项内容。 （一）税费合并、简化 合并、简化税费，就是把农民向乡镇政府和村民委员会交纳的各种收费或集资项目取消，合并到农业税中，即“费改税”。同时，提高农业税的税率，将农业税率从原来的占农业产值的3%提高到最高7%.为了维持村民委员会的正常运行和村级公共服务，规定对农业税征收20%的附加税，即最高相当于农业产值的1.4%.也就是说，农民交纳的税收最高为农业产值的8.4%. （二）取消原来的农村教育集资政策 农村义务教育经费将由县级政府承担。对于经济落后的地区，中央和省级政府通过财政转移支付给予补助。 （三）对农业税政策进行调整 其一，尽快取消农业特产税。目前有的省份，如安徽省，已经取消了农业特产税，只征收农业税。其二，根据农民承包土地面积的变化，计算和核定每个农户应交纳的农业税，并使农业税收负担在今后若干年保持稳定不变。同时，还要解决不同地区农户之间税收负担不公平的问题。 （四）取消农民承担义务劳动投入的政策 在农村进行乡村道路或其他公共工程建设时，要按照一定标准向农民支付劳动报酬。 （五）建立规范的村级公共事务民主决策制度 村民委员会在决定修建道路、兴建公共福利设施而需要向农户筹集资金时，必须经过村民委员会大会进行讨论和决定，在取得多数农户同意后，才能进行。 可以看到，上述这些改革实际上是把过去的不规范收费项目合并到农业税中，并提高了农业税的税率。这样做，不仅使得农村的税收制度趋于规范和统一，而且由于乡镇政府和村民委员会不再承担农村义务教育费用和其他一些行政管理费用，使得农民的财政负担减少了。据一些实际调查和案例研究估计，经过税费改革，农民的财政负担将减少30%～40%. 三、税费改革的配套措施和相关政策 前面我们已经讨论过，农民的财政负担不断加重的原因是多方面的，既有税费制度不规范、不合理的因素，也有农村基层政府机构扩张和人员增加过多的原因，还有义务教育经费制度不合理的因素。因此，要想保证农村税费改革的顺利完成，使农民负担不再反弹，还需要有其他方面的配套改革。[!--empirenews.page--] （一）对乡镇政府机构进行改革，即“精简机构”和“合并乡镇” 在前两年的试点改革中，许多地方已经进行了机构改革，通过合并，减少了乡镇的数量。同时，要减少乡镇政府机构的干部和人员总数，也就是要大幅度减少财政供养的人员，村民委员会的干部人数也要减少。只有这样，才能真正把农民的负担减下来。但是，这也是难度最大的改革，因为它直接涉及到一部分既得利益群体的利益，所以必须慎重进行。目前，全国乡镇总数为4万多个，村民委员会约71万个，财政供养的人员约1280万人，其中约200万人为退休人员；在职人员中，政府机构官员约140万人，平均每一乡镇近35人；乡村中小学教师近700万人，占人员总数的65%以上。 （二）建立新的农村义务教育财政体制 农村义务教育的资金来源制度发生变化后，中央和省级政府对部分贫困县的转移支付必须保证，否则，农村义务教育就会陷入困境。在过去的体制下，实际上是农民直接承担农村义务教育的大部分资金。税费改革后，则是由县政府承担。在我国西部的许多地区，县级政府的财政收入非常有限，很难为义务教育提供必要的经费。因此，如何保证贫困地区农村义务教育的正常发展，就成为农村税费改革的关键问题。在通过财政转移支付解决农村义务教育经费的同时，对农村义务教育体系也要进行调整。目前的政策是，提高教师的素质，精简教师数量，在有些地区，还要合并学校。 （三）中央和省级政府要增加对部分经济落后地区的财政转移支付 根据有关资料，2000年和2001年安徽省进行了农村税费改革试点工作，两年得到了中央财政转移支付28亿元。据专家测算，在全国范围内进行农村税费改革，中央财政每年需要向有关省份增加转移支付300亿元。在某些省内，省级财政向县级财政的转移支付也必须相应增加。可见，农村税费改革实际上是对原来的财政体系进行了重大调整，涉及到了政府与农民收入分配关系的变化。如果得不到中央财政的支持，许多地区的农村税费改革是无法继续下去的。当然，在东部地区，如浙江和广东等省，经济发展水平较高，并不需要中央政府的财政支持，进行的是“自费改革”。但对于中部和西部地区的许多省份，特别是农业比重较大的省份，中央财政的支持是非常必要的。 （四）在减轻农民财政负担的同时，还要重视农民收入的提高 农民负担程度的高低，在很大程度上是与农民的收入水平相联系的。在收入不增加的情况下，负担水平的下降是十分有限的，而且很容易反弹。如果收入水平不断提高，农民的财政负担就自然减轻了。目前，农民增加收入的主要途径已经不再是农产品价格的提高，因为加入世界贸易组织后，我国主要农产品价格的上升更加困难，而且不可能像发达国家那样通过价格支持政策来提高农民收入。目前，学术界比较一致的看法是，应通过加快工业和服务业的改革与发展，为农民创造更多的非农业工作岗位，推进农村富余劳动力向城镇的流动。同时，要增加政府对农业和农村的财政投入。 [参考文献] [1]国务院农村税费改革工作小组办公室。农村税费改革工作手册[M].北京：经济科学出版社，2001.[!--empirenews.page--] [2]农业部软科学委员会办公室。农业投入与财税政策[M].北京：中国农业出版社，2001. [3]国风。