威尔逊的行政学思想之浅析

威尔逊的行政学思想之浅析

【摘要】最为行政学开山之作的《行政学研究》的发表，标志着美国行政学的诞生。威尔逊的《行政学研究》中包含着丰富的行政学思想，本文仅对其部分代表性的思想进行分析，并在分析的基础上探讨威尔逊行政学理论对我国行政管理理论和实践的借鉴意义。

【关键词】行政监督文官制度本土化研究

一、威尔逊行政监督思想再解读

随着现代社会的发展和行政管理思想范围的拓展，政府行政权力也相对扩大，健全和完善行政监督机制，加强对政府行政行为和权力运作过程的监督也被提上议事日程。可以说，行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证。威尔逊在《行政学研究》中突出体现了行政监督的思想，这就是被后来的学者归纳总结为“金鱼缸效应”的问题，即发挥公共舆论在行政管理活动中的监督功能，以规范和制约行政人员的行政行为，从而在一定程度上解决行政纪律问题。威尔逊指出：“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用呢？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”他还指出：“无论在政治上还是在行政方面，当对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督时，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。因为在任何地方，只要存在着公众舆论，它就必然起统治作用，这是当前半个世纪所承认的公理。应当让行政学研究发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众评论这种控制监督的权力，同时使之与一切其它的干扰活动分离。”威尔逊正确地指出了作为监督政策实施的一种机制，公众舆论不仅是有的而且是必不可少的，同时他还进一步指出政府为了能够有效地履行其职能，其行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。

透析以上威尔逊的一些经典论述，我们可以进一步探究他的行政监督思想，在此，我们可以从两个方面去理解：

（1）威尔逊注意到了权力与行政监督之间的关系。为了防止权力的滥用，必须设立相应的权力约束机制。国内外学者对“以权力制约权利”模式都进行了研究，也取得了一些共识。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止……”这是孟德斯鸠为防止权力腐败而开出的一剂药方——以权力制约权力。在《行政学研究》中，威尔逊认识到政府是权力的拥有者，他们在行使权力是难免出现滥用权力的行为。因此，为了有效防止这种行为的发生，必须寻找一种制约力量以使政府正确运用职权，使政府在公众监督之中少犯错误。威氏此处所指的公众舆论，正是这样一种监督力量以达到监督行政行为的目的。

（2）基于上述认识，威尔逊实际上是洞察到了人性与行政监督之间的关系。英国著名历史学家阿克顿勋爵曾说过：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。这一经典名言深刻地揭示了权力与腐败的内在联系。但权力本身是一种中性的东西，无所谓好坏的问题，它只是权力腐败产生的必要条件。那么权力是否导致腐败，离不开对权力载体的人的分析。关于权力腐败的原因在政治哲学和法学上的通说归咎于操纵权力的人的人性弱点。人性的弱点是政治哲学上的一个假定，即人性恶，威尔逊尊崇公众舆论监督的作用，希望行政人员像金鱼缸中的金鱼暴露在众目睽睽之下接受监督，也正是基于人性恶的幽暗意识，即对行政人员人性弱点的认识。威尔逊在指出公共舆论监督对行政人员自律的外在作用的同时，他还指出行政人员的内在修炼对自律的作用。他指出：一个真正具有公共精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公共政府的具有公共精神的工具。在行政伦理方面，他还明确指出行政人员应该以良好的态度为人民服务，认为严格来说，统治者不过是被统治者的仆人而已。上述威尔逊的这些行政思想至今仍不乏真知灼见，具有极大的借鉴意义。尤其是在公共政策领域，威尔逊的这个思想对我们有很大的启示。从公共政策的角度来看，公共舆论反映了公众，尤其是目标群体对政策制定者的期待，对政策执行行为的评判以及政策绩效的评估。在公共政策制定的过程当中，公共舆论的形成离不开公众积极的政策参与以及充分及时地得到满足。因此，当前的公共政策研究应当积极探索合理、可行的公众政策参与的多种渠道，并

将它们具体化、制度化地固定下来，从而有效地发挥公众舆论的行政监督作用。当前，我们要构建和谐社会，要建设服务型政府，就应该更好的发挥公众舆论的监督作用。逐步完善这一点，健全公共舆论监督机制，是我们国家近期内的一项重要工作。

二、威尔逊文官制度思想解析

威尔逊认为，“行政管理的领域是一种事务性的领域”，“行政管理学的目的就在于从经验性的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。”“正是根据这种理由，所以必须把现阶段的文官制度改革看作只不过是为达到更完善的行政改革的一部序曲。”首先，他认为，政府官员必须具备一定的业务素质。“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度，一支在技术上受过训练的官员以良好的态度为我们服务：这显然是一种工作需要。所谓良好的态度就是对于他们为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面都绝没有官僚作风的污点。”他得出结论，我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，它完全能够有理智有力量地开展活动，同时与公众的思想保持着非常紧密的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商，它可以彻底排除武断和阶级态度。可见，威尔逊很早就认识到了建立文官制度的必要性和重要性。同时，他在自己的论述中还简要地提了几点对文官素质等方面的要求，对美国文官制度乃至世界其它各国文官制度的形成与发展都产生了深远的影响。近代文官制度最早于１８７０年在英国建立，十几年之后即１８８６年，年仅３０岁的威尔逊就对它进行了这样深刻而独到的论述，实在令人叹服，这对于如何改善和提高行政管理以及行政学的发展都有重大意义。而有着五千年文明的中国，早在隋朝时期就建立了科举制度，这种制度就带有文官制度的“某些痕迹”。科举制历经１３００多年，作为与封建制度相伴随的产物，只是作为选拔官员的一种方式，而且最终发展成为八股取士的极端形式，它严重压制了各级官员的积极性，完全与现代政府应注重的两大目标——政府的职能和实现职能的最佳途径没有联系，不得不令人惋惜。因此，晚清时候，科举制度最终走到了尽头。诚然，科举制度在相当长的一段时期内还是发挥了积极的作用，但它最终因为种种弊端的暴露而未能延续下去，所以迫切需要一种新的制度来代替它。１９９３年８月，我国具有法律性质的《公务员条例》公诸于世，标志着我国真正意义上实现了文官制度。十几年的实践证明，一支训练有素、具有良好态度的文官队伍，一个健康运行的文官制度是实现政府职能，保证政府高效的关键因素。鉴于此，我们国家于２００５年４月２７日通过了《中华人民共和国公务员法》，并于２００６年1月1日起施行，至此，我国公务员制度的发展有了质的飞跃，并逐步走上法制化的轨道。在这个不断实践与探索的过程中，我们借鉴了一些西方国家的文官制度理论和实践成果，其中，最早就可以追溯到威尔逊这位思想家。威尔逊对政策人员的思想品德、知识、技能等都提出了很高的要求，在对文官进行培训以及通过何种方式提高官员的工作质量等方面都进行了充分的说明，这些思想在我们今天的公务员制度的改革和完善中仍有很大的意义和价值。

三、威尔逊行政学研究的本土化

在《行政学研究》一书中，威尔逊批判了那些反对向除了本国之外的一切地方去寻求启示的“忠心耿耿的爱国主义者”的观点。他认为美国人民作为一个讲求实际的民族是不应当排斥向外国学习的。他说如果有某种符合我们的要求，可以想加以利用的外国的发明创造，我们为什么不加以利用呢？我们以一种外来的方式利用它们是不会有危险的。我们引进了大米，但我们却不用筷子吃饭。我们的全部政治词汇都是从英国引进的，但我们却从其中淘汰了“国王”和“贵族”。只要我们能够从根本上认识环境条件方面的全部差别，我们就能够完全和有益地引进他们的行政学。我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉。他进一步指出，我们自己的政治应该成为一切理论的试金石，为了适合美国人的习惯，一切普遍性的理论应该不仅是在公开的论证中，而且在我们的思想上，都有节制的限制，以免那些仅仅按图书馆标准开说可以称得上满意的意见，将会被教条式的加以运用。世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何做”所支配。这些说明，威尔逊是十分重视对行政学进行本土化研究的。正如他所说的，如果我们要应用这种科学，必须使之美国化，不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化，它必须从内心深处认识我们