房地产调控政策的经济学分析与反思

房地产调控政策的经济学分析与反思

——基于政府规制视角

[摘要]规制政策在现实中常常失效，本文利用房地产宏观调控以来的数据实证分析发现房地产调控政策也没有取得预期效果。对此，从规则经济学的角度，对其原因进行分析解释，结合分析对房地产行业的规制者和应该如何怎样提高规制能力等问题进行反思，提相关的对策建议。

[关键词] 房地产调控规制失灵政府规制

一引言

加强对房地产市场宏观调控的主要动因是抑制房价过快上涨，中央提出的调控目标是：实现商品房供给和需求基本平衡、商品结构基本合理和住房价格基本稳定，调控的立足点则是稳定房价。采取的政策与措施从土地政策、货币政策、财政税收政策、保障性住房政策，包括首付付款成数、差别化利率、打击囤地行为、限制户型，抑制投机投资性购房对个人转让不满5年的缴纳20%的交易税等等。从2003年的121号文件、2005年的“国八条”、2006年的“国六条”与“90/70”，到今年的“新国十条”，政策围绕房价进行了八年的调控，除了金融危机发生的2008年，楼市调控之拳犹如打在“海绵”软弱无力。房地产政策既关乎国民经济增长又与广大民众安居乐业息息相关，从政策的制定到实施均受到社会各方面的关注。从国外经验来看，房地产政策评估是确保房地产市场长期健康发展必不可少的环节，但在我国，对政策本身及执行效果的评估和反馈却一直被忽视。八年以来这些法规从实施以来其规制效果究竟如何？是否实现了当初的政策目标？这些政策的效果该如何去做评价，其中原因何在，该如何去加以优化和改进？对于这些问题的回答不仅有助于监控宏观调控政策有效性和及时调整，更重要的是可以通过现象去总结出宏观调控政策的利弊得失，积累宏观调控的经验和教训，为政府在房地产市场中进行进一步通过宏观调控政策实现调控的目标，真正有效的解决国民的居住问题。

本文利用统计数据和政策资料对宏观调控以来的政策进行效果分析，基于产业规制的视角对其中的原因进行分析和阐述。对于房地产宏观调控政策实施效果的分析数据是根据政策本身涵盖的内容、调控的目标和结合当前社会对房地产市场争议的核心问题而选取，对没有足够数据的采用定性描述。实证分析的指标是根据基本目标和立足点做选取。由于房价一直备受市场的关注，因此本文选取房价作为主要的分析指标。在供需结构方面选取按照不同类型住宅的投资和销售额作为分析指标，同时也考虑了“90/70”政策的实施情况和部分城市保障性住房完成情况。文章的结构安排如下：第一部分是引言，提出本文的问题；第二部分对规制理论和相关文献进行简单回顾；第三部分是利用历年的统计数据对宏观调控实施效果进行分析；第四部分是对宏观调控政策失灵进行相关解释；最后是对房地产宏观调控政策失效基于规制的角度分析宏观调控的失效是否意味着需要强化调控、宏观调控中政府角色和公

共利益本质、宏观调控调整方向等四个问题进行了反思。

二政府规制理论与文献回顾

政府规制理论是在市场失灵、竞争引起生产、资本集中而导致垄断的出现、以及存在外部性等情况下逐渐发展形成的。发达国家政府规制理论的特点是：政府规制政策先于宏观经济政策，政府规制理论滞后于宏观经济理论。发达国家政府规制政策始于19世纪中叶,政府规制系统理论成形于20世纪70年代末80年代初。1848年,约翰·斯图尔特·穆勒等经济学家开始研究自然垄断和经济规制问题，认为政府应对微观经济领域进行经济规制。对政府规制的界定，不同的学者持有不同的观点，史普博（Daniel F·Spulber）认为政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益认为政府规制是社会公共机构（一般指政府）依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。日本学者金泽良雄认为政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内的问题为目的，政府干预或干涉经济主体活动的行为。政府规制是政府与企业围绕市场而发生的关系，是政府对企业经营活动的监管和规范，用以维护正常的市场秩序。西方政府规制理论的产生和发展是与当时市场发展状况和政府在处理各种市场问题中所采取的方法紧密联系在一起的，也可以说是从国家干预主义理论中派生出来的，规制理论的发展经历了规制公共利益理论、规制俘获理论、激励规制理论。政府规制理论主要分为两大类：强化政府规制和简化政府规制。20世纪30年代至70年代,强化政府规制理论占主导地位。上世纪30年代的经济大萧条使人们从自由经济转向政府干预，主张加强政府规制，直至上世纪70年代，发达国家政府都致力于扩张政府经济规制范围、制定强化规制政策。上世纪70年代，发达市场经济国家先后陷入滞胀困境，经济学家们重新审视政府规制政策,出现了主张放松政府规制的理论。上世纪80年代以后，简化政府规制的理论观点和政策主张逐渐被西方国家政府所接受。

我国学术界对政府规制理论和政策的研究经历了以下三个阶段：第一阶段，20世纪80年代末至90年代初，是政府规制理论引进阶段。学术界开始翻译介绍国外的政府规制理论和著作；第二阶段，20世纪90年代中后期，是研究国内垄断产业阶段。学术界开始用从国外引进的政府规制理论研究中国垄断产业的问题,主要集中于民航、电信、电力等部门的政府规制政策；第三阶段本世纪初到现在，是政府规制研究拓展阶段。学术界对政府规制理论研究的领域逐渐扩大。我国宏观调控的理论和政策都先于政府规制的理论和政策。对宏观调控的研究始于1978年，有关理论和政策成形于上世纪90年代初。在十余年宏观调控理论研究和政策探索过程中形成了有中国特色的、较为系统的宏观调控理论框架和政策体系。同时中国政府规制理论的形成如下特点：一是重经济规制，轻社会规制，对行政规制(对规制者的规制)往往一笔带过或只字未提；二是在研究经济规制时，重垄断产业规制，轻竞争产业规制；三是认同简化规制者众，赞同强化规制者寡；四是数学化倾向明显，理论观点创新少；五是系统介绍和借鉴发达国家政府规制理论的论著多，符合中国国情的研究少。

国内外对政府规制理论研究的结论尽管不尽一致，但是都将政府视为规制的主体，是公共利益的代表，认为采取规制是政府对市场失灵的一种自然反应。但是对于对于具体的产业行业应该如何进行规制、规制的手段的有效性如何、政府本身是否也会存在失灵等问题都应该立足于现状引起重视。施蒂格勒（Stigler,1971）、佩尔兹曼（Peltzman,1976）等人指出政府也是追求私利的，并非代表公共利益，因此会出现利益集团能够说服政府运用规制权力为本集团利益服务。规制被滥用，资源大量用于寻租活动，最终导致社会福利的损失。在我国的房地产行业中不可否认的出现这些问题，国内学者对我国的医药、出租车、电信等行业进行规制进行了一系列的研究，陈杰（2007）在价格管制的福利损失角度分析过限价房和经济适用房政策，给出相关建议，陈淮、莫天全（2010）等人对我国的房地产政策评估利用动态模型进行分析，张协奎等利用委托—代理关系理论对地方政府对宏观调控政策执行力度不够的原因进行分析（2009）。但是站在规制经济学角度对房地产行业调控整体把握的研究相对较少，实证研究就更加薄弱。

三、2003年以来房地产调控政策效果：基于实证数据的评估

（一）2003—2009年全国房价实证分析

衡量房价高低的方法很多，本文通过绝对价格法、房价收入比和价格租金比三种方法来衡量2003年以来的房价总水平的高低，根据本文的数据实证，在这三个指标方面都可以看出宏观调控并没有达到预期效果。

（1）房价收入比情况

房价收入比是指房屋总价与居民家庭年收入的比值。对于房价收入比的计算，不同机构可能采用不同的统计指标和不同的计算方法，本文采用的数据皆来自于国家统计局和地方统计局，数据均为平均数据，其中商品住宅特指一手房，不包括二手房。计算公式：房价收入比=（住宅单位销售均价×城镇人均居住面积）÷城镇人均可支配收入

表一我国2003年至2009年房价收入情况

表二部分城市年07-08年房价收入