“非城市建设用地” 的概念辨析及其规划控制策略

- . “非城市建设用地”的概念辨析 及其规划控制策略 程遥 赵民 【摘要】一般认为，“非城市建设用地”是保障城市健康、可持续发展，实现城乡统筹和城市生态文明建设的重要因素。自20世纪90年代末以来，该命题引起了规划业界和学界的较多关注。然而，就目前的研究来看，还存在概念界定模糊、研究规范性差、规划成果实效性差等问题。有鉴于此，本文首先整理“非城市建设用地”的相关概念及其演变过程，梳理相关规划研究成果，从而对有关研究中的“非城市建设用地”的实质内涵有所把握。进而，通过借鉴若干国外非建设用地分类与规划管理经验，并结合我国即将实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，提出重新界定“非城市建设用地”的思路，指出应将其理解为具有某些共同属性“用地分类”，用于有关的规划编制。最后，基于新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，试对这类用地的规划控制方法提出若干建议。 【关键词】非城市建设用地；分类标准；规划控制；国际经验 1 研究对象及国内研究综述 1.1 概念源起 “城市建设用地”是我国特有的概念，1991年开始实施《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB137-90，以下简称“90国标”)后得以在全国范围内运用。“90国标”中规定， “城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其它用地”，以此作为城市总体规划中用地指标计算与控制的分类对象①。某种程度上，城市建设用地概念的产生及其对应的指标控制体系反映了1980年代末、1990年代初计划经济对于我国城市规划与管理思路的影响。 - . 而“非城市建设用地”(也称“城市非建设用地”)是一个相对于“城市建设用地”的概念。无论是从其命名，还是概念的源起与发展来看，“非城市建设用地”都是由“城市建设用地”派生而来。事实上，所谓的“非城市建设用地”概念并没有在“90国标”或其他国家级法规、标准中正式出现，但它在一些地方立法中获得了“法定性”。《深圳市城市规划条例》(1998)第37条规定非城市建设用地包括农业保护用地、自然植被保护区、水源保护区用地，组团隔离带用地四类，但并未对这一概念加以明确界定。此后， “非城市建设用地”概念逐步为规划界所关注；尤其是自2004年起，成都、重庆、杭州、厦门等地的“非(城市)建设用地规划(研究)”相继出现，掀起了国内对于该领域的研究热情。 如果说“城市建设用地”概念反映的是我国1990年代初期以城市开发建设活动为中心的规划理念和城市建设管理思路，那么“非城市建设用地”概念的提出与被关注则反映了社会对环境与资源保护的重视，以及城乡统筹等新发展观的确立；亦可以说，它是在“城市规划”向“城乡规划”演进过程中，研究视角与对象、规划理念与工作思路等多方面转变的产物。 1.2 国内有关研究综述 1.2.1相关概念界定② 虽然“非城市建设用地”概念的产生与兴起具有积极意义，但相比城市建设用地较为明确的概念与功能界定， “非城市建设用地”的内涵始终缺乏统一和明晰的定义。虽然从“90国标”对于城市建设用地的定义上可以推断， “非城市建设用地”是指总体规划确定的城市规划区内“水域和其它用地”，即E类用地：但在一些相关规划研究中，包括绿地(邢忠等，2006；黄光宇，2006)、文物古迹用地(郭红雨等，2011)、市政公用设施用地(谢英挺，2005；陈志诚，2010)等“90国标”中的城市建设用地和“城市发展备用地”(张永刚，1999；冯雨峰，2003)也被视为了“非城市建设用地”。总结对于“非城市建设用地”的界定，其中 - . 较为有代表性的观点包括： (1)结合既有法定土地分类[“90国标”和《土地利用现状分类(GBT 21010-2007)》]，认为“非城市建设用地”为国标的G类，或土地分类中的耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地和其他土地分类(谢英挺，2005)。 (2)《深圳市城市规划条例》及《深圳市城市总体规划(1996-2010)》中所提出的“非城市建设用地”。③大致是指规划期内，城市规划区范围内不被用于城市建设的用地。类似界定还出现在冯雨峰等(2003)、杭州市规划局(2004)④的相关研究中。 (3)罗震东等(2007)所提出的“非城市集中建设用地”和陈眉舞等(2010)所提出的“城市非建设用地”类似，是指“城市规划区范围内不用于集中城市建设的用地”。 (4)黄光宇(2006)定义的“城市非建设用地”，以及邢忠等(2006)提出的“城镇地域内的非建设性用地”则将“非城市建设用地”的范围进一步扩大至基于某种原则而必须保护与控制开发的用地，其中后者的范围更是延伸至整个城镇地域范围。⑤ 1.2.2相关规划研究 概念界定的模糊和不确定造成了“非城市建设用地”的自身逻辑悖论，使得相关规划在研究对象上界定不一。由于将绿地，文物古迹用地、区域基础设施用地等也纳入“非城市建设用地”，则存在“非城市建设用地中的城市建设用地”，由此不得不将“非城市建设用地”再次划分，产生了“绝对不能占用的城市非建设用地”和“相对不宜占用的城市非建设用地”(王琳，2005)，“永久性非建设用地和时效性非建设用地”(邢仲余，2010)、“非城市集中建设用地”(罗震东等，2007)⑥、“生态基质用地，可建设用地中的不建设用地、建设用地”(朱查松等，2008)等诸多概念，不可避免地导致了“非城市建设用地”概念的混乱。 其次，在相关规划研究的范围、对象、内容等方面，也缺乏统一规范的认知。如深圳、杭州等地的“非城市建设用地”规划范围是城市规划区，而广州、成都、厦门等地则是就整 - . 个市域范围进行规划，无锡的“非城市建设用地规划”更是涉及无锡市区与苏州市、常州市、江阴市之间的市际生态隔离外环(朱查松等，2010)。而在规划研究内容上，北京等地偏于对空间建设活动的管制，杭州等地注重对于现状非建设用地的划定和分类，重庆、无锡等地偏于对生态体系的规划，成都、厦门等地则强调对生态、区域设施、村庄以及其他不适宜建设用地等的界定和控管体系设计(陈眉舞等，2010)。 2 国(境)外非建设用地的界定及其规划控制经验 正如前文指出，“城市建设用地”与“非城市建设用地”是我国特有的概念，其他国家或地区并没有与之直接对应的概念，但可找到具有相似内涵的用地分区及分类，尤其是在对生态用地、农用地、历史古迹地、重大基础设施用地等的规划和管理上，国际上有许多值得学习与借鉴的经验。 2.1 日本——城市化控制区“留白”处理 日本的私有土地比重很高，在私人开发行为占主导的情况下，政府在抑制城市建设用地增长、保护非建设用地方面的压力是巨大的；但同时，相对集权的日本中央政府又惯于采取强制性控制手段。在“划线／划区”规划(line－drawing／area division)中，城市规划区被划为城市化促进区(类似城市建设区)和城市化控制区(类似非城市建设区)。规划期内，控制区内不予规划，除了农，渔、林业设施的建设外，任何土地开发和分割土地的行为原则上都被禁止；而城市化促进区则成为进一步进行土地使用区划的对象，区内支持和鼓励农业用地的城市化。 日本对于城市化控制区的“留白”处理类似于划定城市增长边界，但与国内相关规划研究最大的差异在于，国内的“非城市建设用地规划”多是在界定城市的“生态底线”(如无锡、杭州等)，一旦“底线”确定，则基本不应变化。而日本的城市化控制区／促进区实为政策控制区，这意味着，随着城市的发展环境、人口分布、土地开发建设等因素的变化，城 - . 市化控制区与促进区之间的边界是可以不断调整的(图1、表1)。 -

. 2.2 加拿大——区分开发性质的用地控制 在加拿大，城市地区以外的土地权属较为复杂，既有诸如自然保护区、绿带等国家所有土地(incorporated area)，又有农村居住、商业、工业等私人所有土地。在这复杂的土地所有权属下，要求非建设用地的具体分类兼顾公共开发与市场建设行为的不同需求和控制方式，既保证对“非城市建设用地”中的公共性结构要素的政策引导，又保证对其中私人用地开发的有效控制。 应对这一问题，加拿大在其城市规划编制体系中设置了具有不同侧重的规划层级。在较高层面的官方规划(official plan)中，用地分类的划分与界定和发展政策直接对应，非城市建设指向的用地分类的规划强调保护公共资源、能源、自然环境，以及控制与管理重大设施、预留发展空间等目标；而在用于直接指导规划管理、土地开发的区划法(zoning by law)中，则采用用地功能性分类，非城市建设指向的用地划分的侧重点由保障结构性要素转为控制农村地区的居住、生产、商业等私人开发活动(表2)。同样的原则也体现于建设用地的分类及规划中。 - . 总括而言，加拿大的用地规划并没有区分“城市建设用地”或“非城市建设用地”，而是将两者统筹考虑，针对不同开发性质(公共性与市场性)，有侧重地在不同规划层次分别控管。需要指出的是，虽然在加拿大的多数城市或地区，用地规划图以总图的形式来表达(如城市中心地区内涵较多、空间尺度较小，如果用总图表达不清则采用大比例插图补充)(图2)；但在渥太华等大都市区，其城市地区(大致可视为城市建设区)仅是规划区中很小的一部分，相形之下农村地区(大致可视为非城市建设区)的范围要大得多。因此，为了在更大比例尺下清晰地表达城市地区规划，渥太华的官方规划中首先将城市地区与农村地区进行划分，进而分别绘制用地规划图(图3)，但这并不意味着将“城市建设用地”与“非城市建设用地”分离规划。一方面，两者同是官方规划的构成部分，其对应的发展政策、用地分类、控管策略等都是同一规划框架下的元素，且多有交叠。另一方面，区分城市与农村地区规划图，与其说是基于“城市建设与非城市建设区域”的控管需求差异，不如说是针对不同区域的“空间