城市社区建设发展的制约因素及其对策

《城市社区建设的制约因素及其对策》提纲

一.城市社区建设的制约因素

（一）观念认识的制约

（二）政府角色定位的制约

（三）理论指导的制约

（四）法制保障的制约

（五）社区体制的制约

二.加快城市社区建设应采取的对策

（一）观念上要有新的升华

（二）体制上要有新的突破

（三）载体上要有新的优势

（四）法制上要有新的保障

（五）理论上要有新的提高

（六）资金投入要有新的渠道

城市社区建设的制约因素及其对策

2000届行政管理学专业姓名梁家镒

一、城市社区建设的制约因素

城市社区建设是一项新的事业。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，现行的城市基层管理体制和管理办法已难以适应现代化城市建设和管理的要求。全面推进城市社区建设，必须坚持改革创新，把社区居民最大限度地组织起来。建设社区，服务社区，合理利用社区资源，不断完善社区服务功能。社区建设已成为我国城市工作和推动社会发展进步的一项重点工程，得到了党和政府的高度重视，受到社会各界和人民群众的广泛认同和支持，社区建设在党政主导和居民群众的努力下取得了一定的成绩，形成了具有中国特色的社区建设格局。随着城市工作重心的下移，社区承担的任务越来越重，不仅承担日益增多的管理服务职能，还要协助政府作好下岗职工就业、流动人口管理、调解民事纠纷、维护社会治安、实行计划生育等多方面的工作。但由于各方面的原因，在推进城市社区建设过程中仍面临着诸多制约因素，阻碍社区建设的进一步发展。

（一）观念认识的制约

社区一词最早传入中国是在二十世纪三十年代，但在当时只是作为一个学术名词而存在，在实践中并未得到重视与推行，直至八十年代，国家民政部酝酿城市社会福利工作的改革，提出了国家和社会力量相结合，采取多种形式办社会福利事业的新思想，并于1986年第一次提出了在城市开展

社区服务工作的要求。尔后许多城市在社区理论的指导下，有目的、有计划、有步骤地进行社区服务的试点实践，民政部门不断总结经验并推广之。至90年代初期，开展社区服务的城市不断增多，并形成了全方位开展社区工作的格局。在这种情况下，民政部才明确提出了“社区建设”的口号，用以概括社区整体工作，以利于社区服务和整个社区的全方位发展。由于社区建设这一概念提出的时间不长，而且仅仅是由民政部门提出，其它政府部门在认识上并未完全到位，观念还没有根本转变；而且，各地经济发展的不平衡，致使很多城市尤其是中小城市尚未开展此项工作。因此，作为一种有价值意义的社会学概念及事业——社区建设，在目前对其认识仍是不足的，其价值仍有待进一步发掘与认可。（二）政府角色定位的制约

首先，政府目前正在进行的“权力下放”、“层层授权”，把大量的管理职能从市、镇级政府下放街道办事处，街道工作已由单一民政型转为综合服务型，作为镇政府派出机构的街道办事处实际上发挥着一级政府的作用，但由于职责、权利不统一，又很难协调社区建设的开展；其次，居委会组织的行政化趋势越来越明显，一直被当作行政体制的附着物和街道办事处的再派出机构，其群众性自治性趋于淡化，对社区事业和发展力不从心；第三，社区建设资金长期没有稳定的来源，市、镇两级财政尚未将其纳入预算。这是社区组织

机制缺乏活力的一个重要原因。

（三）理论指导的制约

由于我国开展的社区建设时间不长，而且尚未全面铺开，因而造成对社区及社区建设的概念界定也不尽相同。在这种理论不全面、实践不充裕的社会条件下，政府在社区建设与现代化建设两者的关系等等方面，都没有科学的理论给予明确的答复与解释。在具体实践中，有些地方开展社区建设工作时不按客观规律办事，不从自身实际出发，互相攀比、盲目模仿的情况已经不同程度地出现，并给社区工作与社区建设带来困惑和阻力。尤其是由于社区概念的繁杂，造成许多城市政府在社区建设中的定位不明确，顾虑重重，致使社区工作停滞不前或陷入歧途。

（四）法律保障的制约。

城市的各个单位本来是社会分工与合作的产物，其功能应该是专门的，但在计划经济体制下，每个单位都力图使自己成为小社会的功能整体，出现了功能泛化的普遍现象；加上单位体制均是以行政手段为主导的纵向结构，即每个单位都隶属于各自的上级单位，与外面的组织并无紧密联系及隶属关系；每个社会成员都归属于自己的工作单位，依附于单位，很少参与单位外的事情。这种情形虽然在目前市场经济体制的作用下有所变化，单位体制的功能有所削弱，但作为城市分工的产物，其作用仍很突出，并且带有明显的行政与

传统性的色彩。这就给社区建设带来很强的特约因素，如居委会、街道办事处在所处的社区实施计划生育、绿化、卫生等工作，区一级的政府欲在某社区实施规划工程等，往往会因为居住在此社区的单位行政级别比较高，无法与其理顺关系，工作难以开展，即使是国策（计划生育政策）也难于实施，究其原因，主要是法律的缺陷及法制的不健全，即社区建设仍未纳入法律轨道，仍是按传统的行政手段来进行管理与协调。

（五）社区的体制的制约

目前，大多数社区组织机构不是独立的法人组织，一般隶属于基层政府的一个部门，机构使用的土地房屋和设施往往由街道提供，机构的运营费用还需要政府提供补贴。这样的社区机构体制很明显是缺乏效率的，是不适应市场经济体制要求的。此外，我国对社区机构的非营利属性还存在认识上的障碍，非营利的概念以及与非营利活动有关的一些理念并未被社会广泛接受，许多社区机构不能正确处理营利与非营利的关系，不能正确处理有偿服务与无偿服务的关系，严重阻碍着社区服务向社会化、产业化发展。

二.加快城市社区建设应采取的对策

社区建设是涉及政治、经济、文化、社会等方方面面的社区工作，是一项全方位的、整体性的综合工程，既包括物质文明建设，又包括精神文明建设；既包括硬件建设，又包

括软件建设。社区建设的外延和内涵是极其丰富的。外延指社区建设的外部环境，包括转变政府职能、简政放权、理顺关系、提供优惠政策等；内涵指社区建设的具体项目和内容，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等。推进社区建设的真正目的：一是促进基层安全稳定。在社会转型时期，婚姻家庭、社会救助、老龄服务、社会治安、环境卫生、劳动就业等社会矛盾日益突出，要解决这些问题，必须加强社区建设。二是提高居民生活质量。改革开放以来，人民生活水平显著提高，人们对生活质量要求更加迫切。只有通过社区这个载体，依靠社区建设这种手段，才能得以实现。三是扩大城市基层民主。只有推进社区建设，才能有效地实现城市居民的自我管理、自我教育、自我服务。要推动社区建设工作全面上水平，以更好地整合社区资源，强化社区意识，形成工作合力，是当前开展社区建设工作的重中之重，也是党和政府及人民群众的共同心愿。因此，笔者认为，消除城市社区建设中的制约因素，应从以下几方面入手：（一）观念上要有新的升华

加强社区建设是城市经济社会协调发展的必然要求，是深化改革、促进经济发展的需要，是提高群众生活质量和文明素养的需要，是维护社会稳定，巩固党的执政地位的需要。城市的各级党政组织要从战略高度充分认识加强社区建设的重要性，扩大社区建设的影响，形成“社区建设以人为本，

居民以社区为家”的良好氛围；组织开展不同层次、不同对象的培训工作。使社区成员的思想观念适应新形势下社区建设的新要求。要在强化服务上下功夫，寓管理于服务之中，增强社区凝聚力和感召力。同时，采取多种方式，引导和鼓励群众志愿参与社区建设和社区各类发展项目，动员凡是有服务能力的人都应当参加一定的服务，又要动员驻社区的机关、团体、企业、事业单位等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地利用现有资源，创造共驻共建、共享资源、互惠互利、服务单位、服务居民的良好局面。社区建设要坚持以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务居民作为社区建设的根本出发点和归宿，不断拓展服务领域，增加服务内容，提高服务质量，项目由少到多，规模由小到大，标准由低到高，逐步实现服务网络化、社会化、产业化、使社区服务成为社区广大群众共同参与的事业，促进社区新型人际关系的建立。

（二）体制上要有新的突破

从我国城市目前情况看，作为城市基层群众性自治组织的居委会行政化、机关化趋势越来越强烈，城市各级政府在“权力下放”、“层层授权”的同时，要切实转变职能，明确角色定位，强化社区功能，扩大基层民主，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现居民群众的自我教育、自我管理、自我服务，从而使社区组织机制充满活力。现有

的社区机构要脱离政府行政体系，转变为社区“自己”的组织，根植于社区，服务于社区，更好地动员社会资源，最大限度地发挥机构本身的自主性和创造性。同时，要在非营利机构的经营中引入市场竞争机制和社会监督机制，使非营利机构的经营同时兼顾社会效益和运营效益。

（三）载体上要有新的优势

社区服务是社区建设的“重头戏”是推动社区建设的重要载体，最根本的是搞好服务，这是居民的迫切愿望，也是增强社区凝聚力的关键。社区的生命力在于服务，服务搞得好不好，群众是否满意，是衡量社区工作成效最重要的标准，必须在抓完善、促提高、上档次、求实效上下功夫。要制定相关的优惠政策，提高从事社区服务组织机构在现行体制内的地位，保障从业人员与其他社会成员具有平等社会政治地位和相当的收入水平，引导和扶持社区服务业向社会化、产业化、规模化方向发展。要把社区服务贯穿于社区建设的全过程，用服务构建为党和政府联系群众的桥梁，用服务体现社会主义的新型人际关系，用服务加深人们对社区建设的支持和认可，形成新的优势，进而全面推进社区建设。

（四）法制上要有新的保障

依法治国，是党中央确定的治国基本方略。目前，我国社会正逐步走上民主法制社会，各项法律法规不断健全完善。街道工作有《街道办事处组织条例》，居委会建设有《居

民委员会组织法》。社区建设是一项崭新的事业，迄今还无法可依，没有明确的法律法规加以规范。因此，社区建设的瓶颈问题，归根到底是一个法制的问题。要加大社区建设的立法力度，使之真正走上法制化轨道。唯有在社区建设工作中建立健全法制，做到有法可依，有法必依，那么，社区建设的成效就指日可待了。

（五）理论上要有新的提高

社区建设是一个方兴未艾的新兴领域。虽然全国有很多城市在这方面进行了大胆的实践，取得可喜的成绩，但面临着艰巨的任务，特别是在管理体制、组织设置、职能划分、活动方式等方面还必须深入探索。例如，如何确定社区的规模与职能，如何理顺社区的管理体制，如何确定基层政权机关和社区自治组织的关系，如何确定居民委员会与社区的关系，如何建立社区党建工作的协调机制等。在社区建设中坚持理论创新，就是要根据社区发展的实际要求，不断考虑给社区重新定位，提高社区的地位，扩大社区的社会功能；逐步在整个城市建立起一个组织制度健全、机制功能完善、价值理念正确的社区自治体系，把它作为能为政府分忧担责的第三部门来培育、来发展。因此，我们要进一步解放思想，创造性地开展工作，善于在实践中总结经验，加强研究，探索规律，使社区建设不断完善。

（六）资金投入上要有新的渠道

随着城市居民生活水平的不断提高，社区建设越来越需要更多、更好的“硬件”设施来为居民群众服务，这就需要更多的财力投入，但目前仅靠政府单一投入的渠道比较狭窄，而且也力不从心。因此，社区建设资金应遵循多元化的原则，采取合资、合股、合伙、股份制度形式，创办一些示范性强、社会效益好的福利机构，吸引更多的资金投入，推动社会社会化进程；还可以鼓励国有企业事业单位、城镇集体经济、民办企业及个人以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式投入社区服务业，鼓励港澳台同胞、海外侨胞、国外团体、企业等兴办社区服务设施，多种渠道筹建社区建设资金，以保证社区建设工作的正常发展。

3.参考文献：

（1）《城市街居通讯》

（2）《社区建设试点要突出解决关键问题》

(福州市民政局)

（3）《“三个代表”的重要思想是推进城市社区建设的行动指南》

(姜春云副委员长的讲话)