2019年学校内部控制工作中存在的问题与遇到的困难

学校内部控制工作中存在的问题与遇到的困难2012年11月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，根据其定义，高校的内部控制，即是指高校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的过程。高校内部控制的目标是合理保证高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。其包含两个层面的内容：学校层面的内部控制和具体业务层面的内部控制。

一、高校内部控制存在的问题

1.学校层面的内控问题。(1)内控意识薄弱，内控观念落后。高校内控意识薄弱反映在两个方面。首先是高校的管理层往往仅强调以教学、科研为中心，忽视财务管理、内部控制的重要性，认为内部控制就是内部监督，把内部控制看成是工具手册、文件的集合，只注重制定环节，忽略了执行、监督环节，有时甚至用领导的意志和想法替代内部控制。其次是高校的普通教职工，认为内部控制是学校管理者和财务、审计部门的事情，与自己无关。因此整个高校存在对内部控制认识不足、了解不全面的问题，再加上受到传统办学经验的影响，内部控制观念比较落后、陈旧。

(2)风险评估机制不健全。风险评估要求高校充分了解学校的内部控制环境，分析可能存在的问题，及时识别重大风险，采取相应的措施，将风险减小到最低。但到目前为止，不少高校还没有展开风险控制工作，没有从学校层面以及具体业务层面对学校的风险进行全面

系统的评估。即使少部分高校开展了该项工作也仅仅是考虑到与财务相关的、可以量化的风险，很少考虑难以量化的风险。

(3)内控中沟通协调和联动机制不完善。现阶段部分高校没有制定全面的内部控制制度，或者虽然制定了内控制度，但由于信息、沟通渠道不畅通，造成规章制度不能及时传达，沟通不充分，反馈不及时，同时，又因为高校内部某些决策程序和议事规则不合理、有效权力分配制度混乱、职务分工和制约机制失控，使得各职能部门之间缺乏沟通联系、相互制衡，造成内部控制失效。

(4)监督评价机制不健全。监督包括评估内部控制运行有效性的过程和所采取的必要补救措施，是内部控制有效运行的有力保障。但目前大部分高校内部审计部门独立性较低、审计人员专业素质不高，审计领域和范围较窄，一般仅涉及财务领域审计，而未深入到经营和管理领域，更少涉入内部控制制度的建立和有效性审计。

(5)关键岗位人员缺乏业务培训和职业道德教育。高校不仅需要建立科学、完善的内部控制系统，更应严格执行。高校管理者和广大教职工既是内控制度运行的主体，又是内控制度运行的客体。作为学校关键岗位人员其业务素质和职业道德在很大程度上影响着学校内控制度的有效性。目前，部分高校关键岗位的管理人员在业务水平和职业道德上还存在缺陷，导致内控制度执行不力。

2.业务层面的内控问题。(1)预算业务控制中的问题。预算管理是高校财务管理的关键内容，而预算控制是内部控制的核心环节，也是内部控制最重要的手段之一。预算管理一般包括预算编制、执行、

决算和绩效评价三个环节。高校在预算业务控制中存在的问题主要有：①预算的编制仅由学校的财务部门完成，校内其他业务部门不参与或者很少参与;②在预算的执行环节不按标准执行，预算调整随意无序;③在决算环节不按规定编报决算报表，不重视决算分析工作。

(2)收支业务控制中的问题。从内部控制的角度来看，目前高校在收支业务中存在的主要问题有：①与收支业务相关的岗位设置存在问题，不相容岗位没有相互分离，容易导致错误或者舞弊行为发生;

②部分收入收取业务由学校的业务部门执行，财务部门缺乏统一管理和监控，同时票据、印章管理松散，存在收入金额不实、应收未收、私设“小金库”的问题，导致收入资金流失;③资金支付不符合相关规定，存在预算执行不力以及支付业务违法违规的行为;④报销时单据审核不严格，存在使用虚假票据套取资金的问题。

(3)合同管理控制中的问题。高校的合同业务流程主要包括合同订立、合同履行、纠纷处理以及合同登记归档等环节。但许多高校对签署合同缺乏经验，对合同风险认识不足且对各类合同的签约流程没有制定统一的规范。具体来说，存在如下问题：①没有明确授权审批或签署权限，存在未经授权或者超越权限签订合同的情形;②没有明确合同签订的范围和条件，存在应当签订合同而未签订合同或者违规签订合同的情形，从而导致学校经济利益受损;③将大额经济合同分拆成金额较小的合同从而规避招标和较高级别领导的审批;④存在对合同对方资格、合同格式条款审核不严格的情形，从而导致学校面临诉讼风险或经济利益受损。

(4)政府采购业务中的问题。目前高校大部分物资、服务的采购都实行政府采购，各高校都制定了较为完善的政府采购制度、招标管理制度，但由于管理体制等原因，仍存在如下问题：①采购环节、资产管理环节以及预算环节脱节，导致出现资金浪费或者资产闲置等问题;②政府采购的需求、验收环节不严格，导致采购的货物或者服务质次价高;③政府采购程序不规范，未按规定选择采购方式、发布采购信息。

(5)资产管理控制中的问题。高校资产主要包括货币资金、实物资产和无形资产。保证这些国有资产的安全完整、保值增值是资产管理的目标。对于货币资金来说，其风险主要是安全风险和短缺风险。高校在货币资金管理方面存在的问题主要是资金收支程序和审批权限的设计存在缺陷以及与货币资金相关的不相容岗位没有分离。实物资产内部控制主要在资产领用、使用和保管以及资产处置这三个环节。但很多高校在这几个环节控制不够，资产的领用没有相应的审批和登记手续;资产保管和使用不当造成资产损毁、使用效率低下，缺乏有效的资产记录和清查盘点机制导致资产信息失真，资产流失。在资产处置环节存在没有严格执行审核审批程序，存在处置收入流失、资产处置行为不合法、不合规甚至舞弊的问题。在无形资产方面主要存在产权不清，容易导致法律纠纷，造成经济损失的问题。(6)建设项目控制中的问题。近年来，高校的基建规模不断扩张，基建项目繁多，投资大，工程类别也复杂多样。在建设项目内部控制中存在的问题主要有：①立项缺乏可行性研究或者违规立项;②设计方案不

合理;③招投标过程存在舞弊;④建设价款结算和建设项目变更的管理和审核不严格;⑤竣工验收不规范，竣工决算信息失真。

二、加强高校内部控制的对策及建议

1.加强学校层面内部控制建设的对策。(1)树立内控意识，转变内控观念，加强内部控制环境建设。首先，学校的领导层面要重视内部控制的建设;其次，应进一步增强广大教职工的主人翁意识，使他们在思想上重视内部控制，积极参与内部控制制度的制定，在行动上自觉执行内部控制制度;第三，要建立一套科学、严密的内部控制制度，确保学校的各项经济活动都在这套制度的控制下有效、健康的运行。

(2)建立和完善学校经济活动风险定期评估机制。《行政事业单位内部控制规范(试行)》要求，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次;外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交学校领导班子，作为完善内部控制的依据。

(3)设置内控职能部门负责组织协调内部控制工作。学校应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

(4)建立健全内部监督评价制度。学校应该建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。内部审计部门应当定期或不定期检查单位内部控制关键岗位及人员的设置情况，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。学校负责人应当指定专门部门或专人负责对学校内部控制的有效性进行评价并出具学校内部控制自我评价报告。

(5)加强关键岗位人员业务培训和职业道德教育。要使高校内部控制制度得到有效的执行，必须做到：①把好人员入口关。确保选拔任用的人员具备与其工作岗位相适应的资格和能力;②加强业务培训。对关键岗位工作人员定期进行业务培训，使其专业技能和业务水平得到更新和提升;③强化职业道德教育，使工作人员了解和掌握职业道德要求。

2.加强具体业务层面的内部控制建设的对策。(1)健全预算管理制度，强化预算执行。要对预算编制、审批、执行、决算和绩效评价四个环节实施有效控制，应做到以下几点：①建立健全预算业务内部管理制度;②合理设置预算业务管理机构或岗位;③建立部门间沟通协调机制和预算执行分析机制，加强内部审核审批。

(2)健全收支业务制度，加强收支过程控制。针对高校收支业务中出现的问题，要加强收支业务控制，需要做到以下几点：①建立健全收支业务管理制度;②合理设置收支业务岗位;③对收入业务实行

归口管理，严格执行收支“两条线”的规定，加强票据和印章管理;

④加强对支出的申请、审批、审核、支付控制。

(3)进行合同业务的全过程管理。要加强高校合同业务的控制，需要做到以下几点：①建立合同业务内部管理制度，合理设置合同业务岗位，对合同业务进行归口管理;②学校纪检、审计等部门应对合同的订立、履行过程加强审查、监督;③及时收集有关合同资料并归档，实现合同的动态管理。

(4)健全机制，强化监督，规范高校政府采购。①建立健全政府采购业务管理制度，合理设置政府采购业务管理机构和岗位;②强化和细化采购预算及计划，做好适应政府采购的预算编制工作;③科学设计高校政府采购流程，采用信息化管理手段，特别要加强对政府采购活动以及采购项目验收的管理。

(5)完善高校资产管理，加强资产控制。为保证高校国有资产的保值、增值，高校的资产控制应做到以下几点：①建立健全资产内部管理制度，合理设置资产管理岗位;②合理设置资金收支审批权限和程序，加强货币资金控制，防范货币资金安全风险;③改革和完善高校的资产管理和核算制度，建立资产管理与财务管理的有效联动机制;

④规范资产的出租、出借、变卖、转换和处置程序，防止高校国有资产的流失。

(6)开展建设项目全过程跟踪审计与监督。①健全建设项目内部管理制度;合理设置建设项目管理岗位;②建立项目议事决策机制、审

核机制;③完善建设项目全过程跟踪审计制度，对建设项目的招标、资金使用、投资概算、工程变更、竣工决算等过程实行审计与监督。

2017年学校内部控制工作中存在的问题与遇到的困难

一、背景与理论综述

教育事业是我国社会关注的热点，关乎群众的切身利益。随着社会经济的发展，国家对教育的投入逐年增长，为了进一步提高教育经费效益性，保障会计信息质量与准确性，保护资产安全与完整性，需要尽快建立起有效的学校内部控制审计制度。

虽然在《中华人民共和国审计法》以及《国务院关于加强审计工作的意见》和《审计署关于内部审计工作的规定》等有关文件的引领下，学校内部控制审计采取了很多积极有效的措施，但是仍然存在着以下问题。

第一，学校业务管理活动多样复杂。学校重视追求教学质量的不断提高、校园规模的有序扩建与教学范围的持续拓展，随之而来的是，办学情况逐渐复杂化，经济状况更加多样，内控难度日益加大。

第二，学校内部管理制度观念淡薄。学校管理者与工作人员等把重心放在教育教学上，对财务内控制度的重要性认识不够，从而影响到执行的内驱力不足。

第三，学校内部控制改革稍显落后。一些学校未建立起内部控制的评价标准，一些学校内部控制制度是整本成套，但是实施过程重形式轻实质，造成执行力度与执行效果大打折扣。

第四，学校缺少有效激励监督机制。对内控制度执行情况进行定期或临时检查和考核，并将其与相关人员的考核奖惩紧密结合，调动执行人员的主观能动性，保证内控制度能够得到有效的执行，并取得良好的效果。

内部控制审计是通过对被审计单位的内控制度的审查、分析测试、评价，确定其可信程度，从而对内部控制是否有效作出鉴定的一种现代审计方法。内部控制审计是内部控制的再控制，它是学校改善经营管理、提高财务管理水平的自我需要。为了更好与完善地应对问题、履行责任、有效监督，急需提高学校内部控制审计执行力与有效性从而来加强学校财务管理、提高单位经济效益。

二、学校内部控制审计重要性分析

1、提高学校内部控制审计执行力与有效性，有利于健全内部控制制度提高学校管理水平。

内部审计是规范权力运行的重要手段，是强化过程监管的重要方式，是完善学校内部治理结构和健全权力约束机制的重要措施，是提高资源绩效的重要保障。通过内部审计部门对学校内部控制系统的检查和评价，加强内部审计工作，可以改进内部控制系统的薄弱环节，促进内部控制制度的健全与完善，对促进高校科学发展具有重要意义。

2、提高学校内部控制审计执行力与有效性，有利于保证会计信息可靠保障预算编制有效。

通过内审部门的审查和评价，查证账簿资料及其他信息反映的内容是否准确、真实、及时，检查信息渠道是否健全通畅，为学校的财务管理和教育工作打下基础。通过重点对预算依据充分性、预算编制完整性、预算安排合理性、预算调整规范性等进行审计，进一步规范预算编制，提高预算的科学性，优化资源配置。

3、提高学校内部控制审计执行力与有效性，有利于保护学校财产安全帮助资源合理配置。

通过内审部门对学校经济活动的检查和分析，可以有效地制止铺张浪费，及时堵塞漏洞，防范学校资产的流失。通过内审部门的检查和分析，消除管理中的盲点，充分挖掘内部潜力，调动各方面的积极因素，促进学校管理效益提高经济效益。

三、强化学校内部控制审计措施

1、形成内控审计意识，建立专业审计队伍

学校形成对内部审计工作重要性的认识。(1)学校领导高度重视内部审计工作。切实发挥内部审计“免疫系统”作用，通过内部审计规范学校经济管理，把经济责任落实到领导干部，推动资源绩效不断提高。健全内部审计工作领导机制，学校主要负责人应直接领导内部审计工作，定期听取审计工作报告，及时研究解决审计工作中遇到的问题和困难，把审计结果作为相关决策的重要依据。(2)学校全体人员参与完成内部审计工作。学校工作人员要形成审计重要的思想认识，从审计角度审视自己的工作、鞭策自己的行为，并用实际行动来支持学校的内审工作，内部监督管理部门间加强沟通交流，综合利用

监督成果，给予审计工作帮助、形成良好空间平台。学校财务工作人员和审计人员不断提高工作能力、加强审计能力，保证认真执行财务和审计，遇到问题及时向领导汇报，利用财务成果更全面仔细进行审计，利用审计结果回馈完善财务工作。

充分保障审计人员和工作机制完善性。(1)设置独立内部审计部门，足额配备专业审计人员。按照加大审计力度、提高审计能力的要求，应不断强化审计队伍专业化建设，保持审计能力的先进性。组织内部审计人员参加后续教育，不断提高审计队伍的专业化水平。健全和完善经济责任审计工作制度体系。(2)健全学校内部审计各项工作机制，包括经济责任审计制度、经济责任审计工作联席会议议事规则和工作制度。经济责任审计制度要求学校明确审计对象和审计内容，规范审计程序和行为。经济责任审计工作联席会议议事规则和工作制度要求学校加强协作配合，形成制度健全、管理规范、运转有序、工作高效的运行机制。

2、强化预算支出审计，提高资金使用效益

加强预算编制管理审计。(1)预算编制和调整前，应安排内部审计部门提前介入，参与决策与建议。(2)预算执行过程中，要重点对收支规模大、经济活动频繁的部门预算执行情况和重点项目预算执行情况进行审计。关注这些项目预算执行的真实性、合法性和控制机制的健全性、有效性。(3)在预算年度结束后，开展预算执行绩效审计。应对学校预算执行结果进行绩效评估与审计，评价执行效果，提出改

进建议。通过审计，加大预算执行力度，强化预算约束，推动预算执行更加及时、规范，促进提高项目资金使用效益。

加强经费支出管理审计。(1)加强公务支出和公款消费审计。严格按照中央八项规定精神，加强公务接待、公务用车配置和使用、因公出国(境)、行政会议和培训支出等公务支出和公款消费的审计监督，坚持厉行节约、反对浪费的优良作风，推动长效机制建设。(2)加强对学校重大项目和专项经费审计。以规范经费预算编制与执行、完善管控机制、提高使用效益、落实管理责任为重点，加强经费管理审计。关注学校重要项目的具体部署、执行进度、实际效果等情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，促进改革目标完成。可根据学校发展和内部管理需要，配合八项规定和党风廉政建设等上级要求，适时对专项经费适时开展审计调查。重点关注劳务费的发放、经费开支范围和标准等是否合规。对重大科研项目、重要业务环节进行重点、适时审计，促进落实项目负责人的直接责任，项目单位和相关管理部门的管理责任。针对发展过程中出现的新情况、内部管理中遇到的新问题，利用审计反映出的不合理状况，揭示内部管理存在的风险漏洞，及时研究解决，推动改进完善。(3)加强基建工程管理审计。以促进控制工程造价、规范工程管理、落实管理责任为重点，加强建设工程管理审计。加强基建合同管理和审查，对付款进度、付款标准严格按照合同要求执行。要对重大建设项目的立项、设计、招标、施工、竣工等环节进行全过程跟踪审计。注重审计控制与审计评价相结合，对工程造价管理、财务管理中的控制缺陷及时出具审计报告和审

计意见，并督促整改落实。(4)加强固定资产管理审计。以规范学校资产管理、提高资产使用效益、落实管理责任为重点，加强学校固定资产、学校财产管理审计。对资产的配置、使用、处置重点审计，要求合规;对资产监管职责履行情况进行检查，要求到位;对固定资产清产核资、评估备案和产权登记等程序进行监查，要求完备。通过审计，促进资产管理与预算管理、财务管理有效结合，防范学校固定资产损失流失。

3、切实加强风险防控，强化监督落实整改

组织开展单位自审防控风险。(1)应对单位层面内部控制进行全面调查。了解控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等内部控制要素，知道审计中如果出现漏洞对应的风险等级，定期或不定期组织内部审计部门检查单位层面内部控制情况。(2)根据内部审查状况进行全面评估。组织开展内部控制审计，重点评价内部控制工作的组织情况、内部管理的执行情况、内部控制关键岗位及人员的设置情况，发现学校日常工作运行中存在的问题漏洞和风险因素。重点审计预算业务、收支业务、政府采购业务、资产业务、建设项目和合同业务的内部控制情况。(3)依照风险评估状况及时改进规范行为。发现问题或存在风险隐患的漏洞，相关负责人员第一时间报告领导提出审计意见，领导了解情况后指示工作解决问题，做到及时规避风险。

注重内部控制审计回馈机制。(1)进一步拓展审计范围、完善审计机制。将内部控制审计列为内部审计日常工作，结合学校内部控制

制度建设工作，逐步建立健全内部控制监督评价制度。通过组织开展内部控制审计，推动内部控制建设，切实防范风险。(2)推进审计结果公开、经济责任落实。建立经济责任审计结果通报制度。将经济责任审计结果，在学校内部进行公开。有利于问题整改和解决的原则审计结果和审计调查结果，在校内进行通报。依照法律法规结合学校实际，逐步向社会公开审计结果。加强内部审计、纪检监察、组织人事等职能部门的协调配合，切实落实审计问题责任追究。根据审计发现问题，内部审计部门要依法依规认定责任提出责任追究建议，纪检监察部门和组织人事部门要根据审计结果和案件查处情况，依法依规追究相关责任人责任，并及时向内部审计部门反馈责任追究结果。(3)跟进后续整改工作、效果回馈机制。被审计单位、项目的主要负责人是审计整改工作的第一责任人，对于审计揭示的问题，提出的意见，应负责组织制定整改方案，督促限期整改落实。内部审计部门应加强对整改工作的检查，对整改情况进行后续审计。

内部控制审计是学校财务管理的一项重点内容，在学校发展过程中发挥着越来越重要的作用。只有不断强化内部控制审计，解决存在的问题、弥补运行的漏洞、建设有效的制度、加强内部的控制、规避可能的风险，才能不断提高学校内部控制审计执行力与有效性，实现学校健康平稳运行、长远发展。

2017年学校内部控制工作中存在的问题与遇到的困难

一、高校内部管理制度建设的基本目标和要求

1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》(简称《高等教育法》)第三条规定明确了我国高等教育的性质，即社会主义性质。《高等教育法》第五条还规定了高等教育的任务主要是通过培养专门人才等活动来对社会的发展起作用，而这些活动通常是由其专门机构——高等学校来实现的。

高等学校在日常教育教学活动中，如何确保高等教育的社会主义性质，如何确保高等教育任务的完成呢?最基本的、也是最重要的途径是加强高校内部管理制度的规范化、科学化、系统化建设。高校管理制度是高校为了组织和管理各项工作，按照一定程序制定的、在全校范围内具有普遍约束力的条例、规定和管理办法等规范性文件的总称。

高等教育的性质及任务规定了高校管理制度建设的基本目标和

要求，主要体现在三个方面。

第一，高校管理制度建设是学校办学理念的具体载体。办学理念是高校发展的灵魂，应与各项具体管理制度紧密结合起来，将其基本内涵、本质要求渗透到具体制度规定中，将其本质要求制度化、成文化、具体化，以确保学校办学理念得以具体实现。

第二，高校管理制度建设是学校完成培养目标的有效保障。制度对于高校活动主体，如教师、学生、管理人员和后勤服务人员等具有普遍的、平等的规范和引导作用，它使分散的、无序的个体活动变得统一、有序、高效。只有这样才能为高校教育教学任务的完成提供保障。

第三，高校管理制度建设是高校依法治校的基本路径。“建立健全学校规章制度，是学校民主法制建设的主要内容，是学校民主化、法制化管理的前提。”[1]依法治校是依法治国理念在学校教育领域的必然延伸，这就要求高校内部管理制度建设必须走法制化之路，使学校内的各项管理工作都能做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，从法律上切实保证高校管理的高水平。

二、高校内部管理制度建设中存在的主要问题

高等学校管理制度建设是一项系统工程，需要建立一整套科学的管理制度与之相应，也需要有完善的、科学的制度制定规范以及制度执行、监督规范，只有这样才能确保管理制度的效力。具体地说，高校内部管理制度建设应涵盖以下内容：“不仅包括从制度起草前的调研、立项工作，到制度的起草、修改、通过和发布，还应包括制度的执行、落实和督察工作。”[2]因此，对高校内部管理制度建设的考察，至少应从制度本身、制定程序、制度执行与监督、制度配套体系建设等几方面进行。

(一)制度内容存在的问题

第一，制度内容不合法。目前不少高校的内部规章制度却存在诸多内容不合法的问题，如缺乏相应的法律依据，超越法律规定的权限，较为严重的是违背法律的基本原则。第二，制度内容不科学。制度内容过于笼统、粗糙，制度规定和具体措施缺乏可操作性。第三，制度内容不规范，用语含混，责任不明确，权责不对等，制度的实际效力较低。第四，制度内容不完整，往往重责任轻权利，重认识轻措施，

重约束轻处罚，重制定轻执行，等等。第五，制度内容不稳定。“制度从本质上说就是共同信息，在接受了这一共同信息的人群中，就能减少个体在群体中行动的不确定性。因此，健全的、被高校所有教职工认可的管理制度，有利于减少其行动的不确定性”。[3]如果高校制度内容不稳定，不连贯、朝令夕改，就形不成有效的引导规范作用，甚至会导致学校内部各类行为主体行为混乱、步调不一。

(二)制度制定过程中存在的问题

学校制定规章制度缺乏整体和长远的规划，随意性强，没有统筹规划，影响规章制度的整体效率和生命力，也影响到相关规章制度的连续性、稳定性、配套性，也必然会影响到制度制定部门以及规章制度本身的权威。

(三)制度执行过程中存在的问题

一套完善的管理制度，仅仅是高校管理制度建设的一个基础和前提，并不能代表高校管理制度建设的全部内容，因为高效率的制度执行，确保学校人才培养任务的完成，才是学校制度建设追求的根本目标。因此，在制度的制定与执行问题上，后者尤为重要。但是目前在制度执行过程中，问题也相当突出，尤其是“单纯重视制度的制定、满足于制度的制定，却轻视甚至忽视制度的执行”的错误认识和行为，在当前高校中是一个较为普遍的现象。这从根本上削弱了既有制度的实际效力，结果使各项制度束之高阁，丧失实际意义。

(四)制度体系建设中存在的问题

这类问题集中表现在以下几个方面：制度体系残缺，对相关问题缺乏配套的制度建设，缺乏必要的相关制度支撑;制度之间相互矛盾，缺乏呼应，形不成合力，职能部门的工作有时会出现口径不一致，相互矛盾乃至相互掣肘;制度内容相互交叉，权责不明，一方面会造成利益冲突，另一方面又可能会造成职能部门之间的推诿与扯皮，等等。

三、高校内部制度建设问题存在的成因分析

按照《中华人民共和国教育法》第二十八条规定：学校具有自主管理权、教育教学权、招生权、管理学生权、颁发证书权、管理教师权、管理设施经费权、拒绝非法干涉权和其他权利。这些国家法律所赋予的权利，是学校进行法制化管理、学校内部管理制度建设的基础和核心。除了这些法定权限之外，高等学校不具有行政主体资格，也就没有行政处罚权限。有些学校超越权限制定规章制度，其根本原因就是对高等学校的性质及其定位认识不清。

随着社会政治、经济、文化、教育等体制的改革，学校与学生之间的关系不再单纯是管理者与被管理者的关系，也不仅仅是施教者与受教者之间的关系，事实上，已经形成了一种具有服务合同形式的民事法律关系。[4]传统的不平等关系变成了平等关系，这无疑对高等学校的教育教学管理、高等学校内部管理制度建设提出了新的课题、新的挑战。高校的教育目标与任务转变为既要满足为社会培养、输送合格人才的社会化需要，又要满足学生及学生家长的求学成才的个性化需要。这就要求高等学校立足现实，转变管理观念，以更好地顺应社会的发展。

高等学校内部管理制度建设没有得到应有、足够的重视。究其原因，我们认为主要有以下几个方面。一是对高校内部管理制度建设的重要性认识不够。从另外一个角度看，我国高校内部管理“人治”传统的惯性很大，人们习惯于把高校的前途与命运寄托于管理者(尤其是校长)的智慧与名望，把在新形势、新任务下的高校内部管理自发地寄希望于管理者的学识与经验。二是高等学校的个性化，驱使高等学校追求独特的办学理念，确立独特的办学方针，力求突出个性化，在竞争中强化自己的影响力和竞争力，这在客观上也为高等学校的规范化、制度化和以约束为主要内容的管理设置了障碍。当然，除了校内的制度建设环境之外，还有众多复杂的社会因素制约着学校的内部制度建设。

由于受传统的影响以及对高校内部管理制度建设重要性的认识

不够，致使目前高等学校内部管理制度建设的规范化程度普遍不高，也就是说，没有形成一套规范化的制度建设理念与措施，例如缺乏规章制度的长远规划与近期详尽计划的制定，没有形成一套加强职能部门之间制度配套建设的有效机制，同时，还存在较为普遍的“轻视制度执行”的错误思想，等等。这些只是目前我国高校制度建设存在诸多问题技术层面的原因，或者说是微观层面的原因，但它所产生的实际影响和后果却是不容忽视的。

四、高等学校内部管理制度建设应遵循的原则

(一)合法性与合理性相统一的原则

合法性首先是指高等学校规章制度的内容必须符合国家的法律

法规，不得与具有法律效力的规范性文件相抵触，否则，就会失去合法性基础，自动丧失效力。其次，高等学校对规章制度的制定要符合学校的法律地位和身份，要依法行使学校的教育教学管理权，不能超越法定权限，行使无效管理。除此之外还有程序的合法性要求，以及执行与监督的合法性要求。合理性原则的核心是“以人为本”，高校内部管理模式应由指令控制型向服务支持型发展。[5]学校教育教学活动的行为主体，如教师、学生、服务人员、管理人员都是平等的法律主体，各项规章制度都必须坚持人性化服务的原则，充分尊重行为主体的权利，维护行为主体的利益。只有充分地坚持“合法性与合理性相统一”的原则，才能从根本上确立学校规章制度的普适性和权威性，确保得到各类行为主体的自觉遵守和执行。

(二)科学性与实效性相统一的原则

高等学校规章制度的科学性体现在以下几方面：首先，规章制度要符合实际。制定、完善规章制度的目的，是为了规范解决问题的方法、标准和程序，也就是说，规章制度是适应实践的需要而产生的，否则制度就不会有生命力，也就没有制定、维护和执行的必要。其次，规章制度要使前瞻性和现实性相统一。非科学规章制度的生命力很短暂，因无效而遭废止或名存实亡;而科学的规章制度的生命力是长久的，是把高等学校的长远发展规划与当前的现实问题紧密结合起来，统筹考虑。再次，规章制度的科学性最终要体现在实效性上。对学校规章制度的实效性的考察，既要注重其现实效力，也要注重其长远效