推行柔性管理与建设服务型政府——透过城管执法纠纷案例及其解决思路看行政管理改革创新的方向

２００８年第５期ｆ慧第斡麓）

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Ｎｏ．５２Ｉ∞８

ＧｅｎｅｒａｌＮｏ。８９

・“服务型政府”研究・

推行柔性管理与建设服务型政府

——透过城管执法纠纷案例及其解决思路

看行政管理改革创新的方向

莫于川

（中国人民大学法学院，北京１００８７２）

摘要：近年来，城管执法机构陷入与城管执法相对方的民众尖锐对意的尴尬境地的现象频频出现，形成暴力执法与暴力抗法的紧张关系，造成这类问题的原因是多方１衙的，但定要方面依然是部分城管执法机关和执法人员的素震苯高、虢念滞君、替另ｌｌ是缺乏人权硫念和服务精神。躅玩，大力推进观念更新、甓度革新和方法翻新，坚持妖人秀本和科学发展观，注蚤执法工作的社会效果，提高依法行政能力，建设服务趔的城管执法机荧和执法Ｊ，－ｊｉ队伍，提供更人蛙、更积极、更有效鳃城管暇务，这是符合瑰钱法治和我国实黪戆理鳇逸挣。

关键词：城管执浓纠纷；依游行政；象性管理；服务型政府

巾圈分类号：Ｄ６３０．１文献标志弼：Ａ文章编号：１００５—４６０Ｘ《２００８）０５一００２６一０３

近年来，关于城管执法的具有冲击力的信息接连不断：２００８年１月８嚣，潮ｊ艺省天ｆｊ市一位企业干部过路见到城管执法人臌与村民发生冲突，掏出手机录像时竟被城蟹人员当场打死（２００８年１月１３日法制网一法制瞄报周末）；北京市城管机关以奥运名义强制拆除具有合法手续的广告牌造成北京星星亮广告有限公司稀二｝艺京博天恒娩广告公司各１００多万元巨额损失被其告上法庭（２００７年１２月１７目中国经济网）；深璞某街道城管执法麸摄群俸侮辱殴打帝城管执法队撤（２００６年８月３日南方都市报）；石家成城管执法队员群体围殴追打笼照进行三轮攀客运服务的六旬老人（２００６年８月１３隧燕赵都市报）；北京西城区城管执法人掇被执法对象——停车占道销售假货的女商贩咬伤手臂（２００６年８弼６霹法镧｜巍摄）；就京海淀区城管执法分队干部李志强执法时遭遇流动商贩暴力抗法被裁身亡《２００６年８奠１４Ｅｔ羧裂晚报）；深圳某缄管执法驮员以暴力干预市民在街头进行的救灾募捐活动受到群众指责时竟然题豪地塞髂“我就是土壤！”（２００６年８月１５日法制日报）；北京朝阳区城管队爨开始接受武警指导学习防身擒拿术以应对暴力抗法（２００６年８月１４藤法制晚缀）；２．－－位入大代表建议给城管橇构以瘸事执法权以保证城管执法的力度和执法队员的人身安全《２００６年８月１５毽华夏瞬掇）；¨…・百度搜索弓ｌ擎中与“执法者打人”相关网页信息竟有上万祭！媒体的这些报道评论带给我们巨大的思想冲击，令人不得不认真反愚：麴戴多的城管执法枧构陷入与城管执法相对方的民众尖锐对立的尴尬境地，形成暴力执法与暴力抗法的紧张奖系之中，这究竟是为什么？阏题出在什么地方？是权限不清还是利益驱动或者索质不高？解决问题的出路何襁？笔者以为，简单地提出撤畿城管执法视构或者Ｉ兵性巅缝强纯城管执法机构，都过于冲动、盲目、片面和肤浅。

城管执法是城审管理执关依法采取燕接影响公民的权利与义务，以及对公民行使权利、艘行义务进行监督检查的行为，其产生的法律效果对公民的影响ｊ每常大，如果违法、不当地行使，极易损害公民的合法权益，因此，城管执法必须做到主体合法、内容合法和程穿含法，这是依法行政的基本要求。过去在城市管理实务中曾长期存在“七八顶大盖帽围着一个破草帽”等多头执法、重复处罚现象，在依据《行政处罚法》和国家统一部署实施相Ｘ－Ｊ－集中行使行政处罚权的综合执法改革之后，已有明显改观。但是，“七八顶大盖帽变为一预大盖帽”之后，街头执法职能相对集中，权力也有所集中（但是还不配套、不够合理），矛盾也就相应集中，腐败也会霪瑟踪丽至，两零嚣应的新监督机制和责任机制尚未完备地建立起来。随着经济、科技与社会发展，新建立起来的集中型城管执法模式在实务中出现一些新情况、新做法、新问题

峻稿基辩：２００８—０３—１４

作者简介：莫于川（１９５６一），男，重庆人，教授，博士嫩导师，宪政与行政法治研究中心执行主任，中国行政法研究所所长，从事中国行政法治的理论与实践研究。

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并引起了很大争议。近年来发生的许多有争议的案（事）例表明，我国城管执法以及整个行政管理和行政法制在转型发展中面临许多突出矛盾，需要高度重视和认真解决。

躅前城管执法的阕题穰矛盾比较多、比较大，特别是城管执法体制不顺，城管执法依据不足，城管执法权限不明（权力过大和不足的情况都存在），城管执法手段单一，城管执法程彦不严，城管执法暴力倾向，城管执法责任脱节，城管执法经费匮乏，城管执法队伍不强，城管执法理念滞后和城管执法环境不佳等等闻题秘矛盾，非常尖锐突粥，可浯“心有余蔗力不足”、“辛辛苦苦不落好”，造成一Ｔ城管执法机关与行政相对人的紧张关系，大大地损害了人民群众的剩益程人民政府的形象，制约了推送依法行政、建设法治政府的进程，亟须认真加以研究解决。

特别要指出的是，尽管出现许多典型案例和争议事绺，但已经形成共识并正在探索实践瓣制度创新（例如城管执法重心下移的做法），不宜轻率否定、随意抛弃，更不能只靠加强、多用暴力手段来变相复辟ｌ强体制、支撑ｌ嚣利益格局，否则会犯历史瞧错误！

解铃还需系铃入。从许多典型案例看来，当下我国城管执法的主要矛盾是存在严藏的暴力倾向、利益诱惑、体制不顺和权赛脱节的问题，两矛矮的主要方面是部分城管执法机关和执法人员的素质不高、观念滞后、特别是缺乏人权观念和服务精神。因此，必须掇住主要矛盾和矛鹰的主要方面，大力推进观念更新、耧度革薪和方法创新，坚持以入为本和科学发展观，注重执法工作的社会效果，尽快提粥依法行政能力，努力建没服务型的城管执法机关和执法人员队伍，提供更人性、更积极、更有效的城管服务，这是符合现代法治和我国蜜际的理性选择，肖助于构建和谐社会。

为贯彻落实依法治雕基本方略，坚－持泼入为本、行政为民，２００４年３月阈务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，这～重要法律文件结合我矧法制建设的实际，对改善行政管理、攉逊法剃革薪辩建设法治政府提出了更加明确、具体的要求。２００６年９月国务院总理温家容发表了题为《加强政府建设，推行管瑾饿旗》的霆要事芽话，强调要切实转变致病积能，进’一步规范行政权力，深入开展反腐侣廉，防止行政权力滥用，提高行政效能，增强政府执行力和公信力。２００８年２月党髂十七届二中全会溅Ｎｔ，要认真贯彻十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的耍求，着眼于推动科学发展、保障和改蒋民生，行政改革要贯彻｛ｌｆ；孽楚统一效能的原则和决策权、执行税、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提商效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅嗣监督有力。我们应当严格按此要求，通过城管执法体制、机制、制度和方法的改革创耨，系统两有效地规制城管执法行为。基本思路是以权力制约权力、以权利制约权力，重点从城管执法的体制、主体、权限、程序、责任和管理基础等方面入手，积极探索城管执法Ｉ缛浚治诧的有效路径，例如城管执法体制Ｎ－学化，城管执法主体法定化（包括鼓励公民参与城管执法的正当化、制度纯），城管执法权限明暾佬，城管执法程序法镧纯，城管执法评价规范化（特别是城管执法的外部评价体系的作用），城管执法责任制度化，等等。由此增强城管执法撬关和执法人员的依法行敢能力，掇离城管执法的正当性和公信力，除此没有任何捷径可走。

众所周知，我国改革开放初期，经常处于改革旋浸中心憋主蹙是企业特别是匡右金她，出现褥更多的是经济体制改革的举措及其争议；当下政治体制改革必须抓紧跟上，且将政府改革特别是行政管理改革作为突破疆积首要工作，姿下蹬现更多的是行政管理体制改革创新的举措，由此引起的争议案（事）例也特别多，换言之，经常处于改革旋涡中心的主焦起政府枧关，这与二卡多年懿经济体制毁革辱ｌ起的争议特别多、特别大的情形非常相似（希握不要将此误解为经济体制改革已经过时戚企业在改革中的主体作用已经消失）。那么，在行政管理改革创新成为时代潮流之际，我们应以什么眼光去看待、什么态度去对待行政管理新举措呢？笔者以为，二十多年前谗多人以僵化像守态度对待经济体制改革探索创新举措的教训值得认真记取，应以法治和发Ｊ褥的眼光去肴待、以宽容和冷静的心态去对待当下的行政管理颍举措及其争议。

随着世界范围内出现的行政管理和行政法制的民主化发展趋势，传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政，行政管理方法的镁耨发展成为巨大静社会需求帮发展动力。基本理念是通过制度革新和方法创新来保障行驶过程中的民主性，也即参与性、互动性、协商性和可选择性，追求行政撬关与行政相对人在行政法律关系中的平等地位，改善官民关系，实现行政权力与公民权利的总体平衡。《全面推进依法行政实施纲要》第９条明确提窭，“簧充分发挥行致规越、行政指导、行政合同等方式的作用”。这是行政方法创新发展的重要内容，是风险小、成本低、操作简便、效果明显地提高行政管理水乎懿霹靠路径。在全嚣推进依法行政的过程中，城管执法机关和执法人员要积极探索新型适用且符合法律规定和法治精神的城管执法方式，除继续依法采用行政许可、行政检豢、行政处罚和行政强制等传统的强制性管理方式以外，还应积极探索、灵灞采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助和说服教弯等鼍基强制性戆柔性管理方式，学会将

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