中国古代宰相制度的演变及其实质分析

中国古代宰相制度的演变及其实质分析

李荣华

(南昌大学行政管理系,江西南昌330047)

摘要:秦朝正式确立宰相制度。两汉时尚书台职权大增,逐渐取代三公。魏晋南北朝时,三省制初步形成,经隋朝的发展,在唐初走向了成熟。经五代十国至北宋,二府三司制最

终确立。元朝实行中书省一省制。明初废丞相,不久设内阁辅政。明清内阁有名无实。宰相制度演变具有内朝官向外朝官转化、不断压抑相权以加强皇权、职位的设置由实

位转向虚位、分权后又注重事权的相对集中的特点。宰相制度演变的原因在于:君权与

相权的矛盾;各种政治力量的变化;客观环境的变化。

关键词:宰相;宰相制度;演变;实质分析

宰相是中国封建国家辅政首脑的统称。宰相制度在古代的政治制度中占有相当重要的

地位。它上承皇帝制度下启官僚制度,是古代行政体制的枢纽。宰相及宰相制度对古代政治的稳定、社会的发展、国家的兴衰都起着举足轻重的作用。中国古代的宰相制度

从秦朝的确立到清朝的结束,与封建社会相始终,历时二千余年,经历了由开府施政的宰

相辅政制向参议辅政机构制的发展演变、由独任型到群任型再到兼任型的发展历程。

一、中国古代宰相制度的演变

秦朝正式确立了宰相制度,以丞相作为中央行政体制的首脑。秦始皇设丞相、御史大夫、太尉三公,同为宰相之职位。丞相“掌丞天子,助理万机”(《汉书·百官表》),是政务官。御史大夫主管监察百官及掌管群臣章奏,是副丞相。太尉主管军事行政,仅是没有实职的高级爵位,且不常置,是事务官。因为御史大夫为皇帝的耳目、宰相的助手,所以实际上

丞相才是真正的宰相之任。因此秦朝实际上实行的是丞相制。丞相、御史大夫分别开府,在府内处理国家军政要务。丞相总领百官、协助皇帝处理政务,地位高,权力大。

刘邦建西汉,承秦旧制。西汉初只设置丞相作为宰相官职,后设相国或左右丞相。设相国就不再设丞相,因为常把德高望重的丞相加尊为相国。汉武帝时设位高职虚的大司马,成帝时改御史大夫为大司空。大司马、大司空、丞相三公,都是宰相。哀帝改丞相为大司徒。东汉以太尉、司徒、司空为三公,但此时的三公已无宰相之内容仅剩宰相之空壳。因为早在西汉武帝时,鉴于宰相职权过重,就开始重用内朝近臣,到东汉时,已是“政不任下,好置三公,事归台阁,自此以来,三公之职备员而已。”(《后汉书》卷49《仲长统传》)在宫中主管收发文书的尚书,开始掌管机要,处理政务,侵夺外朝相权,“尚书见任,

重于三公”(《后汉书》卷46《陈忠传》)。尚书虽权高宰相,但地位较低,隶属少府。汉代的尚书辅政开后代非宰相辅政之先河。汉代宰相的职权,正如陈平所说:“宰相者,上

佐天子理阴阳,顺四时,下遂万物之宜,外镇抚四夷诸侯,内亲附百姓,使卿大夫各得任其职

焉。”(《史记》卷56《陈丞相世家》)但具体来看,宰相的职权有:参与国家大政方针

政策的制定,选拔、荐举、任用政府官吏,诛杀惩罚违法乱纪的官员,掌管郡国上计,考核

监督奖励朝廷官吏,主持朝仪、上奏国事等。由此可见,两汉宰相职权很大,特别是西汉

宰相位高权重,是后代宰相望尘莫及的。两汉时期,宰相人数逾百人,大都能力超群,博学

多才。宰相的出身复杂多样,如萧何、申屠嘉出身于布衣,周亚夫、窦融出身于功臣豪门世家,刘隆、刘恺出身于宗室。曹魏时,尚书台脱离少府,将办事机构迁到宫外,由内朝官

转变成外朝官。尚书台成为独立的中央政务机构,并且成为“朝政之本”(《晋书》卷

34《羊古祜传》),总理20余曹,而三公仅是“论道之官”(《三国志》徐邈传》)。“魏晋以下,任总机衡,事无大小,咸归令仆。”(《通典》卷22《职官四》)可见,尚书的长官尚书令和左右仆射,已是名副其实的宰相了。南朝刘宋改尚书台为尚书省。随着尚书台外迁,魏文帝开始重用中书掌管机要、出纳王命。到曹魏晚期,中书权重尚书,中书成了

出令机关,尚书成了执行机关。门下在三国时地位日增,到两晋时被委以重任,“万机大小,多管综之”(《晋书》卷45《任恺传》)。尚书、中书、门下三省长官都通称宰相。魏晋南北朝时期,因为朝政基本上由世家大族和权臣所把持,所以宰相具体拥有的权力常常变化不定,往往出现权随人移的现象。总的来说,三省长官交互辅政,三省制已基本形成。

隋代多依前代之法,设尚书、门下、内史三省。三省长官分别为尚书令及左右仆射、纳言、内史令,同为宰相。但三省职权的界线划分不清,因为“隋代虽置三公,以官高不除。其秉国均者惟内史纳言,而尚书令

无不统,即不预机事,亦称政本之地”(永《历代职官表》卷3《内阁》)。总的看来,三省虽然同时参加运

转,然而三省的权力核心却在尚书省。

唐承隋制。唐高祖设尚书、中书、门下三省为宰相机构,且三省分工明确。中书出令,门下封驳,尚书

执行。三省长官尚书左右仆射、中书令、侍中,都为宰相。唐朝宰相机构的名号和宰相的名称多次变更,历

代少见,如尚书省的名号前后七变。遇到较重大的军政事务宰相要到门下省政事堂议政,并逐步形成政事

堂制度。武则天光宅年间政事堂迁到中书省,并成为处理国家大事的最高会议机关。玄宗开元年间政事

堂成为正式的宰相机构。唐太宗时采用加官制度,因非宰相不得入政事堂和三省长官“其品位即崇,不可

轻易授人,故常以他官居宰相职,而假以他名”(《新唐书》卷46《百官志一》)。唐朝常以他官加“知政事”、

“参预朝政”、“同掌机事”等非法定官名,让他们入政事堂议事。中唐以后只用“同中书门下三品”、“同中书

门下平章事”二个名号。加官制度发展到后来,包括三省长官在内,为宰相者必加“同三品”、“同平章事”,

才可入政事堂,才是真宰相。唐朝存在“首相”,如中书门下政事堂的秉笔、摄冢宰、执宰之长。此外,唐朝

还存在翰林学士草拟诏敕和枢密宣微使口宣旨意参与朝政。所以唐代是多轨辅政体制。参决国家重大事

务,举荐选拔任用百官,考课监督奖惩朝廷官吏,参与军事等,这些都是唐朝宰相所拥有的

职权。唐朝宰相

大多学富五车、才高八斗,因而名相辈出。唐朝宰相出身于名门望族的、宗室的、寒门的都有,但出身于经

科举中进士的最多。

五代十国时期,各国宰相制度基本上沿袭唐制。最明显的变化就是,中央最高军事领导机关枢密院,

地位陡升,与中书门下平分秋色,参与国家大政。如后梁建立后,把枢密院改为崇政院,崇

政使不由宦官而

由皇帝亲信大臣担任。至后晋、后周,重设枢密院,枢密使管理机要,虽位次于宰相,但权

倾内外。

宋承五代十国之制,却多次改变宰相机构及其名称。宋朝前期实行二府三司制,宰相的大权一分为

三。中书门下政事堂和枢密院二府,为中央执掌军政的最高机关,对掌文武大权;盐铁司、度支司、户部司

三司,为最高财政管理机关,地位略低于二府。二府三司各自独立、互不统属,均直接对

皇帝负责,从而构

成了国家最高辅政机关。宋代置中书门下于禁中,时称“政事堂”,完全脱离三省,仅管

理国家行政事务。