对建立全国统一空间规划体系的构想
论国土空间规划的基本架构
论国土空间规划的基本架构摘要：社会经济、法律体系与其发展、演进过程相关。
目前，我国国土空间利用规划过程中存在着效率低下、资源浪费、多规并存以及规划进度与国情不符等问题。
在这一背景下，构建一个统一的、符合我国发展水平的国土空间规划，是促进我国经济社会进一步发展的必然要求。
关键词：国土空间规划；基本架构；应用前言随着我国经济社会的快速发展，党中央提出了建立“国家规划空间体系”的目标。
各地人民政府纷纷开展空间规划体系和规划协调机制的探索工作，但是由于政府各部门责任边界不明晰、规划容易产生矛盾和冲突，部门协调困难，导致土地利用没有获得最大化的效率。
因此作为政府而言，其工作重心应该是构建一个科学化、统一化的国土空间规划系统。
1国内空间规划各个地区空间规划试点经验1.1广州广州重点从底数底图、战略目标、空间格局、资源统筹、要素配置、实施保障等方面，进行了相关探索实践。
第一，面向资源统筹，结合“三调”核实自然资源家底。
统一技术标准，在“三调”基础上理清森林、水、湿地等重要资源数量和分布，初步摸查了各类自然资源现状情况。
开展自然资源确权登记试点。
第二，面向用地精细化管理，进一步细化优化建设用地内部调查。
广州在“三调”工作分类的基础上，细化各类公共服务、工业仓储、基础设施等建设用地调查，调查精度实现最小面积由200平方米提高至80平方米。
第三，面向资源精准配置，摸清人—地—房—设施基础数据。
科学评估人口需求与空间资源配置、设施承载能力等匹配程度与变化规律。
1.2武汉武汉市为各区、各部门组织编制专项规划构建了规划接口。
规划编制层面，各部门在编制主体功能区、环境功能区、基本农田保护区等规划时，将主动与导控型规划进行对接，与城市总体规划—分区规划—控规导则等确定的空间战略与布局相衔接。
规划实施层面，各部门在制定行业五年计划、年度计划时，将与实施型规划进行对接，确保专项规划的空间需求在城市近期建设规划及年度实施计划中予以保障。
空间韧性视角下地下公共空间规划策略研究——以武汉市为例
60 | 规划实践Planning Strategy of Underground Public Space from the Perspective of Spatial Resilience: A Case Study of Wuhan City空间韧性视角下地下公共空间规划策略研究*——以武汉市为例何 源 田 燕 李智勇 贾潞娟 范李兴 HE Yuan, TIAN Yan, LI Zhiyong, JIA Lujuan, FAN Lixing为提高地下公共空间韧性水平，从空间韧性视角出发，探究地下公共空间在构建韧性城市中的地位与作用，以及规划应对策略。
通过对地下公共空间韧性表征的分析，创新性地提出韧性溢出理论构想，以描述地下公共空间对城市系统的韧性支撑与其自身韧性建设的关系。
以此为基础，分别使用定性、定量研究方法对武汉宏观及微观层面的地下公共空间现状韧性溢出效应进行评价。
结合地下空间规划体系，从空间设计、制度创新和治理水平3个层面提出规划应对策略。
To improve the resilience level of underground public space, from the perspective of spatial resilience, this paper examines the status androle of underground public space in building a resilient city and explores planning strategies. From the analysis of the characterization of the resilience of underground public space, the theory of resilience spillover is innovatively proposed to describe the relationship between the resilience support effect of underground public space on the urban system and its resilience construction. Based on this, this study uses quantitative and qualitative research techniques to evaluate the resilience spillover effect of the underground public space at the macro and micro levels in Wuhan. Combining the underground spatial planning system, this paper proposes planning strategies from three aspects: spatial design, system innovation, and governance level.空间韧性；地下公共空间；韧性溢出；规划策略spatial resilience; underground public space; resilience spillover; planning strategy文章编号 1673-8985（2022）05-0060-07 中图分类号 TU984 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.20220510摘 要Abstract 关 键 词Key words *基金项目：2022年湖北省自然资源科技项目“城市CBD 核心区地下空间空气品质的典型空间形态CFD 模拟与优化研究”（编号ZRZY2022KJ26）资助。
淮北市人民政府办公室关于印发淮北市国土空间总体规划（2020—2035年）编制工作方案的通知
淮北市人民政府办公室关于印发淮北市国土空间总体规划（2020—2035年）编制工作方案的通知文章属性•【制定机关】淮北市人民政府办公室•【公布日期】2020.05.18•【字号】淮政办〔2020〕10号•【施行日期】2020.05.18•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城乡规划正文淮北市人民政府办公室关于印发淮北市国土空间总体规划（2020—2035年）编制工作方案的通知濉溪县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：《淮北市国土空间总体规划（2020-2035年）编制工作方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
2020年5月18日淮北市国土空间总体规划（2020—2035年）编制工作方案为系统构建国土空间开发保护制度，统筹我市山、水、林、田、湖、草系统治理，推进空间治理体系和治理能力现代化，依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）和《安徽省人民政府办公厅关于印发全省国土空间规划编制工作方案的通知》（皖政办〔2019〕32号），结合我市实际，制定本方案。
一、编制原则（一）底线约束，绿色发展。
坚持保护优先，集约节约利用土地，坚持国土空间安全底线，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界线。
严控增量、盘活存量，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，推动形成绿色发展方式和生活方式。
（二）城乡融合，上下联动。
市县统筹、城乡协同推进规划编制工作，自上而下协调划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。
对淮北全域国土空间开发强度实施总体控制，对濉溪县分解下达约束性、指导性指标。
（三）区域联动，统筹协同。
加强与中原城市群、徐州都市圈等区域协调对接，积极融入长江三角洲区域一体化发展，发挥淮河生态经济带重要节点城市和皖东北中心城市作用，推进宿淮同城化和相濉一体化。
坚持城镇矿协同，推进城、镇、矿、村统筹发展。
（四）以人为本，提升品质。
战略规划在空间规划中的价值与作用
一、基本背景
国土空间规划体系重构，是实现高质量发展和高 品质生活、保障国家战略有效实施、促进国家治理体 系和治理能力现代化的重要举措。 规划层级：由国-省-市-县-乡镇构成的“五级”传
导系统，自上而下落实国家整体的国土战略意图。 规划类型：分为总体规划、详细规划、专项规划等
“三类”。 规划运行：四个体系包括编制审批体系、实施监督
二、问题的提出
2.2 市县层面空间规划编制存在的一些问题
既有的战略内容框架无法充分反映地方发展战略意图
空间规划战略内容相对单薄，不够全面。一方面是其内容重在关注国土空间资源，未必能够涉及到地区所要解决的核心矛盾。 另外一方面是其较大程度上是对上级意图的传递，在市场经济下，地方的合理战略诉求与上级的战略方向未必一致。
3
协调一致的需求
目前地方治理过程中， 行政沟通的壁垒给建设 协调带来了巨大的非必 要成本。因此，需要以 一张蓝图统一传递施政 意图，进一步解决好行 政职能部门间的冲突与 矛盾。
4
跨界拓展的需求
地方政府既要做好内部 城乡资源要素的合理配 置，也面临着县市之间 的跨界合作与协调。因 此，需要将视角从城市 拓展到乡村、从县城拓 展到边界区域，具备一 定的广阔视野。
全局性、前瞻性的视野对城市未来趋势进行研判，并对地方各 界意愿与观点进行凝练表达。
地位：战略规划建议仍旧保持其非法定规划的地位，并不直接
作为项目的审批依据，而是作为空间规划的地方能动补充，重 在对地方问题进行挖掘归纳，引导公众参与。
三、应对的思路
3.2 战略规划在空间规划体系中的作用
1 作为地方各部门观 念统一的统筹工具
2015年，厦门市以《美丽厦门战略规划》为引领，在“多规 合一”的试点过程中，积极探索厦门市国土空间规划编制的新路 径。其中，战略规划明确了全局性的目标与方向，提出了空间布 局指引，成为实现多规合一、全域统筹的重要工具。
我国国土空间规划的历史回顾及未来展望
我国国土空间规划的历史回顾及未来展望作者：彭曼丽钟樱支来源：《经济研究导刊》2022年第23期摘要：新中国成立以來，我国国土空间规划经历了从无到有、从混乱到科学的发展历程。
特别是党的十八大以来，我国国土空间规划进入新阶段，取得新成就，呈现出理念新、思维新、组织机构新、技术手段新等特点。
未来我国国土空间规划应以促进生态与经济社会协同发展为目标，着力促进生产空间集约高效，确保生活空间宜居适度，保证生态空间山清水秀，保障生态安全。
关键词：国土空间;规划;历史发展;未来展望中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2022）23-0001-03国土是生态文明建设与经济社会发展的空间载体，国土资源的有限性与不可移动性特点决定了必须对其进行科学规划。
回顾新中国成立以来我国国土空间规划历史，总结党的十八大以来我国国土空间规划新成就，从历史中总结经验，认清当前我国国土空间规划的形势与特点，把握未来国土空间规划的着力点，对于顺利推进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的现代化意义重大。
一、从无到有，走向科学合理：新中国成立以来我国国土空间规划的历史发展新中国成立以来，我国国土空间规划大致经历了起步与缓慢发展、基本格局形成、优化布局三个历史阶段。
（一）起步与缓慢发展阶段：20世纪80年代至90年代末我国国土空间规划工作在新中国成立以后的30多年间几乎是空白，直到20世纪80年代至90年代末才起步，其总体状况是全国性国土规划缺位，地方性国土规划进展缓慢。
1987年国家计委印发了《国土规划编制办法》，明确了编制国土规划的重要性、原则、目标、要求及报批程序等。
但受当时计划经济体制影响，国土规划在中央与地方之间、各地方之间、各部门之间不能及时顺畅沟通与执行，无法适应当时经济社会状况。
1990年我国组织编制了《全国国土总体规划纲要（草案）》，就我国国土开发整治目标与任务、人口与城镇化格局、国土开发中土地资源、水资源等问题提出了战略性构想，但由于各种原因未被批准实施。
国土空间规划编制技术标准制定的关键问题与主要思路
国土空间规划编制技术标准制定的关键问题与主要思路
摘要：在城市化进程加大的背景条件下，极大地提高了建设数量和建筑规模。国土空间规划是国家治理能力现代化的关键一环,健全国土空间开发保护制度,建立全国统一、责任清晰、科学高效的空间规划体系是空间治理体系化、治理能力现代化的重要环节。国土空间规划融合了大部分涉及空间的传统规划,因此必须着眼于综合目标的协同,并在详细规划层面落地实施。目前,国土空间规划背景下的详细规划实施、管控路径尚待明确,传统控规的规划“惯性”仍然存在,因此面对国土空间规划的新要求、地方项目落地的快诉求,需要探索详细规划在综合目标下的高效实施路径。本文就国土空间规划编制技术标准制定的关键问题与主要思路展开探讨。
关键词国土空间规划；规划编制；技术标准；关键问题；制定思路 引言 国土空间规划是融合原土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划等形成的全新规划类型，其实施监督尚无具体依据和办法。如何借鉴原土地利用规划、城乡规划等实施监督机制，并结合国土空间规划的编制内容和实施手段，对国土空间规划的实施监督方式和监督措施展开系统思考，使规划实施监督工作有据可依、有章可循，意义重大。
1制定规划编制技术标准的关键问题 1.1编制依据不足 由于国家和许多省、市级层面都还未出台关于开展国土空间专项规划编制的具体要求，也没有基于国土空间规划体系建立对各专项规划编制的技术规范，而一些城市的国土空间总体规划还没有编制完成，这些就导致专项规划作为总体规划的下位规划，在编制过程中还存在上位依据不足、技术规范缺乏和部门协调机制不完善等问题。专项规划的哪些内容要与总体规划衔接、哪些内容要与相关规划校核、哪些内容要被纳入“一张图”管理、不同行业主管部门之间如何建立专项规划的协同机制等问题，还没有明确的解决方案。
1.2应对发展的不确定性不足 首先,随着“十四五”开局,宏观政策密集出台,新政策带来的项目设施落地具有较强的时效性,而传统控规偏向于蓝图式规划、静态管控规划,对底线要素重视不足,导致底线要素在项目选址阶段的优先序较弱,出现规划许可自由裁量空间过大的现象;其次,控规各单元地块由于现状本底、土地权属等条件的不同,承担的目标使命也不同,但“项目引导规划、规划跟跑项目”的现象突出,导致项目启动后的空间协调工作量大、难度高,造成选址难、落地难等问题。
泸州市人民政府办公室关于成立泸州市国土空间总体规划编制工作领导小组的通知
泸州市人民政府办公室关于成立泸州市国土空间总体规划编制工作领导小组的通知文章属性•【制定机关】泸州市人民政府办公室•【公布日期】2020.05.25•【字号】泸市府办领〔2020〕8号•【施行日期】2020.05.25•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】行政机构设置和编制管理正文泸州市人民政府办公室关于成立泸州市国土空间总体规划编制工作领导小组的通知泸市府办领〔2020〕8号各区县人民政府，市级有关部门（单位）：为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《四川省自然资源厅关于印发〈四川省市县国土空间总体规划编制办法〉的通知》（川自然资发〔2019〕56号）的相关要求，积极推进泸州市国土空间总体规划编制工作，决定成立泸州市国土空间总体规划编制工作领导小组。
现将有关事项通知如下。
一、领导小组成员组长：杨林兴市委副书记、市长副组长：封安市委常委、常务副市长郭庆副市长成员：曾平市政府秘书长李振蛟市政府副秘书长、办公室主任李小平市委副秘书长、市扶贫开发局局长张学彬市政府副秘书长黄玉林市发展改革委主任周昌海市经济和信息化局局长黄月桂市教育体育局局长余茂杰市科技和人才局局长聂海波市公安局常务副局长刘卫市民政局副局长葛洪亮市财政局局长周毅市人力资源社会保障局局长丁跃萍市自然资源和规划局局长袁维荣市生态环境局局长李云春市住房城乡建设局局长沈昭平市交通运输局局长周洪华市水务局局长李仁军市农业农村局局长游进市商务会展局局长王毅市文化广电旅游局局长涂曲平市卫生健康委主任李华桂市应急局局长范永友市城管执法局局长包蓉市统计局局长张程市经济合作外事局局长杜旭林市林业竹业局局长任晓波市酒业发展局局长卢启刚市数字经济发展局局长曾妍市口岸物流办主任王艳飞市邮政管理局副局长王赛西市气象局局长陈军市人防办主任邱俊市地方志办公室主任廖俊江阳区区长靳地胜龙马潭区区长谭荣兵纳溪区区长曹阳泸县县长胥兴贵合江县县长唐杰叙永县县长陈廷俊古蔺县县长王强高新区管委会主任刘淑兰酒业园区管委会主任尹德良两江新城管委会主任徐兵自贸区川南临港片区管委会主任李霄航空航天产业园区党工委副书记领导小组主要负责国土空间规划编制工作的总体部署、工作指导、统筹协调、督查落实，负责对国土空间规划编制工作中的重大事项进行审议，研究解决工作中的重大问题。
新时期国土空间安全背景下的空间规划系统思考
新时期国土空间安全背景下的空间规划系统思考摘要:从全球粮食安全、环境安全到建筑空间安全，国土与空间安全一直是国内外学者讨论的热点。
国际学术界对国土和空间安全的研究主要集中在应对恐怖主义和其他国家安全方面。
与此同时，国土安全智能防御、空间安全风险评估、土地产权变动下的人类安全、国土基础设施建设和空间安全也成为国外学者的研究热点。
在我国，土地和空间系统中经常发生大量的自然和人为灾害以及当地资源的严重浪费。
国土空间安全领域的规划研究主要集中在自然灾害预防规划、城市公共安全和城市防洪规划等方面。
关键词：国土空间；国土空间规划；系统安全中图分类号：TU985文献标识码：A引言土地空间规划体系的重构不是对原有空间规划的简单组合，而是建立全国统一、相互联系、层次分明的土地空间规划体系并加以实施，从而在此基础上开展各种开发、保护和建设活动。
国土空间规划编制、实施和监督的全过程注重科学性、可操作性和规划实施，注重提高国土空间规划的智能化、信息化水平，以及公众参与规划的作用。
同时，强调将新兴技术与国土空间治理实际需要有效结合，完善国土空间规划监督机制，建立全国统一的国土空间基础信息平台，形成“国土空间规划一张图”。
1国土空间系统安全国土空间安全的提出正是基于这一系列安全问题或潜在的安全风险。
尽管这些影响并不构成整个国家体系的基本安全问题，但它们对当地区域安全产生了不可逆转的影响。
根据系统理论，提出了“国土空间系统安全”的概念。
国土空间系统安全是国土空间安全的系统化表现，代表着整个系统及其子系统的顺利有序运行，以及一系列现有或可能的国土空间安全问题的综合。
“国土空间系统安全”概念的提出主要有三个原因：一是国土空间安全问题是长期的空间治理模式没有形成系统观，忽视了系统内部要素的构成和体系结构；第二，解决国土空间安全问题需要系统工程，而不是“头痛医头、脚痛医脚”；维持空间三个子系统的整体稳定性问题可能会影响系统的整体稳定性。
国土空间规划城市设计指南—编制说明
国土空间规划城市设计指南编制说明2020 年10 月28 日目录一、工作简况 (3)二、标准编制原则和确定主要内容的论据 (4)三、主要试验（或验证）的分析、综述报告，技术经济论证，预期的经济效果 (14)四、采用国际标准和国外先进标准的程度，以及与国际、国外同类标准水平的对比情况，或与测试的国外样品、样机的有关数据对比情况 (14)五、与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系 (15)六、重大分歧意见的处理经过和依据； (15)七、国家标准作为强制性国家标准或推荐性国家标准的建议15八、贯彻国家标准的要求和措施建议 (15)九、废止现行有关标准的建议 (15)十、其他应予说明的事项 (16)一、工作简况建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（后为《意见》）提出“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”，明确了城市设计在国土空间规划编制、提高国土空间品质中的重要作用。
城市设计作为“城市环境品质提升”的有效工具，与法定化的国土空间规划到底是什么关系？新时代国土空间规划体系中城市设计该扮演什么样的作用和角色？如何充分发挥城市设计在国土空间品质提升中的作用？这一系列问题都困扰着广大规划工作者，急需通过技术标准体系加以规范和引导。
为贯彻落实《意见》，指导和规范国土空间规划编制和管理中城市设计方法的运用，自然资源部在广泛听取各方面意见基础上，研究制定了《国土空间规划城市设计指南（征求意见稿）》（后为《指南》）。
城镇开发边界内涵及划定方法探索
城镇开发边界内涵及划定方法探索摘要：经济的发展，社会的进步推动了我国城乡建设的步伐，合理划定城镇开发边界对于促进资源合理利用和引导城市空间有序增长具有重要意义。
2019年5月，中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求建立“五级三类”国土空间规划体系，其中详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排，开展保护活动、实施用途管制、核发规划许可、进行各项建设的法定依据。
城镇开发边界内详细规划将取代现有的控制性详细规划（以下简称控规）。
自1984年我国实行国有建设用地规划许可以来，控规在近30年的快速城镇化过程中，在管理、技术等方面形成了成熟的体系，但同时也出现诸多问题，由于经济、技术、管理等方面的约束，部分城镇现实需求与控规的矛盾越发突出。
基于此，本文主要对城镇开发边界内涵及划定方法进行探索。
关键词：城镇开发边界；内涵；划定方法引言当前，在国家严控新增建设用地指标的背景下，无序扩张性规划逐步转向集约节约增长型城市边界、优化空间结构的规划。
因此，注重高质发展成为国土空间规划编制的重要前提。
高质量发展是指通过精准投放、盘活存量、以增量带存量等手段来提升土地利用效率，促进城市功能的优化调整，提高城市的质量和承载能力，而城镇开发边界作为国土空间总体规划对城镇空间进行管控的重要手段，是各级国土空间编制的重要内容。
1边界划定面临规模大小之困在国土空间规划编制体系下开展的市级城镇开发边界划定工作推进过程中，对开发边界面积大小的探讨贯穿始终。
从城镇开发边界划定工作设计初衷上看，需通过此管控工具对全国城市未来15年城镇建设用地规模和用地空间形态进行刚性控制，应在确保城镇建设发展需求的基础上，严格控制城镇开发边界规模。
从地方行政主体视角看，由于城镇开发边界划定隐含逻辑为“开发边界面积=现状建设用地面积+新增建设用地面积”，即所谓“图数一致”，对城市建设空间起到形态与规模“双控”的管制作用，多数地方政府认为该边界将对地方发展空间以及经济社会发展产生巨大影响，所以划定工作十分谨慎。
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战略与决策 对建立全国统一空间规划体系的构想 对建立全国统一空问规划体系的构想 马永欢 ，李晓波 ，陈从喜 ，张丽君 ，符 蓉 ，苏利阳 ， （１．国土资源部信息中心，北京１００８１２；２．国土资源部 国土资源战略研究重点实验室， 北京１００８１２；３．中国科学院科技战略咨询研究院，北京１００１９０）
摘要：统一的空间规划体系是国土开发与生产力布局的基本依据。“多龙治水”的国土空间管理体制，割裂了 “三生”空间的完整性，影响了国土空间效能的提高。本文在坚持底线思维的基础上，提出需要统筹“三线”划定， 并从加强基础调查研究、编制实施全国国土规划纲要、推进“多规融合”、制定国土空间法等方面提出了政策建议。 关键词：空间规划；国土规划；生态文明；改革 中图分类号：Ｆ３０１．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２—９７５３（２０１７）０３—００１１—０６
Ｃｏｎｃｅｐｔｉｏｎ ｏｎ Ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ａ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｕｎｉｆｉｅｄ Ｓｐａｔｉａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍ ＭＡ Ｙｏｎｇ．ｈｕａｎ ，。，ＬＩ Ｘｉａｏ．ｂｏ ， ，ＣＨＥＮ Ｃｏｎｇ．ｘｉ ， ，ＺＨＡＮＧ Ｌｉ－ｊｕｎ ， ，ＦＵ Ｒｏｎｇ ・ ，ＳＵ Ｌｉ—ｙａｎｇ。＇。
（１．Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ Ｃｅｎｔｅｒ，Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆＬａｎｄ ａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ＰＲＣ，Ｂｅｌｔｉｎｇ １００８１２，Ｃｈｉｎａ； ２．Ｋｅｙ Ｌａｂｏｒａｔｏｒｙ Ｑ厂Ｌａｎｄ ａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｓｔｒａｔｅｇｙ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｌａｎｄ ａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ＰＲＣ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １００８１２，Ｃｈｉｎａ； ３．Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，Ｃｈｉｎｅｓｅ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｂｅｒｉｎｇ １００１９０，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａ ｕｎｉｆｉｅｄ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｔｈｅ ｅｓｓｅｎｔｉａｌ ｂａｓｉｓ ｆｏｒ ｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ ｏｆ ｐｒｏｄｕｃｔｉｖｅ ｆｏｒｃｅｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅ ｏｎｇｏｉｎｇ ｔｅｒｒｉｔｏｒｙ ｓｐａｔｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｆｏｒｍｅｄ ｃｏｎｔｒｏｌｌｅｄ ｂｙ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ ｗｉｔｈ ｏｖｅｒｌａｐｐｅｄ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｆｏｒ ａ ｌｏｎｇ ｔｉｍｅ，ｗｈｉｃｈ ｈａｓ ｓｅｖｅｒｅｌｙ ｕｎｄｅｒｍｉｎｅｄ ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒｉｔｙ ｏｆ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｓｐａｃｅ，ｌｉｖｉｎｇ ｓｐａｃｅ ａｎｄ ｅｃｏ—ｓｐａｃｅ，ｌｅｄ ｔｏ ｔｈｅ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ ｉｎ ｔｅｒｒｉｔｏｒｙ ｓｐａｔｉａｌ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ，ａｎｄ ｈｉｎｄｅｒｅｄ ｔｈｅ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｏｆ ｔｅｒｒｉｔｏｒｙ ｓｐａｔｉａｌ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ，ｔｈｕｓ ｂｅｃｏｍｉｎｇ ａ ｂａｎｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ．Ｉｎ ａｃｃｏｒｄａｎｃｅ ｗｉｔｈ ｔｈｅ Ｃｅｎｔｒａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’Ｓ ｏｖｅｒａｌｌ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｏｆ ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ，ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｉｓ ｇｒｏｕｎｄｅｄ ｏｎ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ａｄｈｅｒｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｂｏｔｔｏｍ—ｌｉｎｅ ｔｈｉｎｋｉｎｇ， ｐｅｒｓｉｓｔｉｎｇ ｉｎ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ａｎｄ ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｍａｋｉｎｇ，ｓｅｔｔｉｎｇ ｕｐ ｔｈｅ ｉｄｅａ ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｅｓｐｅｃｔｉｎｇ ｆｏｒ ｎａｔｕｒｅ，ｃｏｎｆｏｒｍｉｎｇ ｔｏ ｎａｔｕｒｅ，ａｎｄ ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ ｎａｔｕｒｅ，ｄｅｆｉｎｉｎｇ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｓｐａｃｅ，ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｓｐａｃｅ ａｎｄ ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ ｓｐａｃｅ，ｒｅａｌｉｚｉｎｇ ｏｆ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｓｐａｃｅ ｏｆ ｐｉｃｔｕｒｅｓｑｕｅ ｓｃｅｎｅｒｙ，ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｓｐａｃｅ Ｏｆ ｉｎｔｅｎｓｉｖｅ ａｎｄ ｈｉｇｈ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ，ａｎｄ ｌｉｖａｂｌｅ ｍｏｄｅｓｔ ｌｉｖｉｎｇ ｓｐａｃｅ．Ｔｈｅｒｅ ｉｓ ａ ｎｅｅｄ ｆｏｒ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ａ ｕｎｉｆｉｅｄ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｔｏ ｔａｋｅ ｔｈｅ ｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｓ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ．Ｔｈｅ ｒｏｌｅ ｏｆ ｓｐａｃｅ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｎｅｅｄ ｐｌａｙｉｎｇ ａ ｐｒｏｍｉｎｅｎｔ ｐａｒｔ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｌａｎｄ—ｕｓｅ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｉｎ ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ，ａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｅｌａｔｅｄ ｐｌａｎｓ，ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｐｌａｎ，ｔｈｅ Ｌａｎｄ Ｕｓｅ Ｐｌａｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｕｒｂａｎ ａｎｄ Ｒｕｒａｌ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ Ｐｌａｎ，ｉｓ ｐｌａｙｉｎｇ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ．Ｂｅｓｉｄｅｓ，ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｏｆ
收稿日期：２０１６—０８—２１ 修回日期：２０１７—０１一ｌ４ 基金项目：国家自然科学基金青年项目（７１４０３２６５）。 作者简介：马永欢（１９７８一），男，山东巨野人，国土资源部信息中心研究员，全国国土规划专家咨询委员会成员，全国国土规划纲要核 编制组成员，博士，研究方向：国土空间开发利用与资源战略等方面的研究。 １ｌ 中国软科学２０１７年第３期 ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｗｉｌｌ ｌｅａｄ ｔｏ ａ ｃｏｍｐｌｅｔｅ，ｍｕｌｔｉ—ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｃｏｎｓｉｓｔｅｎｔ ｐｌａｎ ｓｙｓｔｅｍ ｗｉｔｈ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ｐｏｓｉｔｉｏｎ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｇｏａｌｓ．Ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｔｈｅ ｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌ ｐｌａｎ ａｎｄ ｂｕｉｌｄ ａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ａｓ ｓｏｏｎ ａｓ ｐｏｓｓｉｂｌｅ，ａ ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ ａｄｖｉｃｅｓ ａｒｅ ｂｒｏｕｇｈｔ ｕｐ ａｓ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｆｉｖｅ ａｓｐｅｃｔｓ。 Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｓｐａｔｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ；ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｃｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎ；ｒｅｆｏｒｍ
长期以来，我国形成了“多龙治水”的国土空 间管治格局，束缚了国土空间效能的发挥。由于 空间规划主体、技术标准、规划期限不统一，空间 规划碎片化的问题突出，造成各类空问规划各自 为政，相互打架，严重影响了国土空间的开发、利 用与保护，成为掣肘生态文明建设的重要障碍。 建立统一的空间规划体系，从源头上探索协调解 决各类规划存在的矛盾，实现“多规融合”，有利于 发挥规划的用途管制作用，规范国土空间开发秩 序，消除空间规划部门之间的矛盾，推动规划体制 创新。 一、重要意义 （一）建立统一的空间规划体系是落实中央全 面深化改革的具体行动 党的十八大把生态文明建设提到前所未有的 战略高度，将其纳人中国特色社会主义事业五位 一体总体布局。十八届三中全会通过的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开 发管制界限，落实用途管制。２０１３年ｌ２月，习近 平总书记在中央城镇化工作会议上提出，“要建立 统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城 市生态红线，一张蓝图干到底”。为落实十八届三 中全会决定，按照一件事由一个部门管理的思 路，中央对深化改革进行了工作分解，将“多规 合一”确定为２０１４年的一项重要任务。２０１５ 年９月ｌ１日，中共中央政治局召开会议，审议 《生态文明体制改革总体方案》，提出要建立以 空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国 土空间开发保护制度。建立统一的空间规划体 系，有利于落实中央全面深化改革的决策部署， 特别是有利于理顺空间规划管理体制，科学划 分规划主管部门之间的职责和事权，消除空间 规划之间的交叉和重复，提高规划的系统性、规 范性、实用性和权威性，实现规划管理体制的 创新。 】２ （二）建立统一的空间规划体系是落实用途管 制的重要依据 空间规划是用途管制的基础，用途管制的实 施要以空间规划为依据，将土地用途管制扩展到 其他重要生态空间，实现用途管制的全域覆盖。 建立统一的空间规划体系，以国土规划为基础，协 调林业、水利、农业等部门规划，梳理各类规划的 差异和矛盾，在“一张图”上共同划定各类控制线。 在统一的国土空间体系内，通过调整和优化国土 空间布局，将永久基本农田和生态保护区划入控 制线，严格加以保护；将城乡建设用地控制规模线 落实在具体地块上，严格加以管控。统一空间规 划体系的建立，使全域用途管制的实施成为现实。 （三）建立统一的空间规划体系有利于国土开 发格局的优化 统一的空间规划体系是优化国土开发格局的 蓝图。在“多规融合”的“一张图”编制过程中，通 过土地利用总体规划、生态环境保护规划和城乡 建设规划的不断磨合、衔接，从而使国土空间的利 用和布局得到优化。在统一的空间规划体系上， 统筹开发与保护，明确建设空间和保护空间，坚持 在开发中保护、在保护中开发的理念，围绕“多规 融合”确定的重点建设项目和重大片区，保障建设 用地需求；围绕国家粮食安全和水土组合条件，确 定耕地特别是高标准基本农田的空间布局；围绕 工业化、城镇化发展的需求，确定经济建设的空间 格局。统一的空间规划体系为国土空间的腾挪优 化提供基本依据，提高了国土的承载力，有利于生 产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山 清水秀格局的形成，也有利于促进经济、社会、环 境的协调和可持续发展。 （四）建立统一的空间规划体系是节约集约用 地的根本之策 规划的节约是最大的节约，科学合理的空间 规划有利于实现城乡土地资源的节约集约利用和 管理。就整个国土空间来看，存量闲置土地容量