第十四章 公共危机管理
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公共管理之危机管理
36、如果我们国家的法律中只有某种 神灵， 而不是 殚精竭 虑将神 灵揉进 宪法， 总体上 来说， 法律就 会更好 。—— 马克·吐 温 37、纲纪废弃之日，便是暴政兴起之 时。— —威·皮 物特
38、若是没有公众舆论的支持，法律 是丝毫 没有力 量的。 ——菲 力普斯 39、一个判例造出另一个判例，它们 迅速累 聚，进 而变成 法律。 ——朱 尼厄斯
40、人类法律，事物有规律，这是不 容忽视 的。— —不会再掉进坑里。——黑格尔 32、希望的灯一旦熄灭，生活刹那间变成了一片黑暗。——普列姆昌德 33、希望是人生的乳母。——科策布 34、形成天才的决定因素应该是勤奋。——郭沫若 35、学到很多东西的诀窍，就是一下子不要学很多。——洛克
公共危机管理制度范文
公共危机管理制度范文公共危机管理制度范文：第一节：总则为健全和完善公共危机管理制度，加强对各类公共危机的防范、应对和处置，保障人民群众的生命安全和财产安全，维护社会稳定，促进经济发展，特制定本制度。
本制度适用于全国范围内的公共危机管理工作，包括但不限于自然灾害、恶劣天气、突发事件、公共卫生事件等。
第二节：协调机构本制度设立国家公共危机管理委员会，负责统筹协调全国范围内的公共危机管理工作。
委员会由国务院领导，并设立秘书处，统筹组织具体工作。
各级政府设立公共危机管理办公室，负责本区域范围内的公共危机管理工作，并与委员会进行工作衔接。
各部门、企事业单位、社会组织应建立公共危机管理部门或岗位，明确职责，配合协调好公共危机管理工作。
第三节：预警机制建立健全公共危机预警机制，各级危机管理办公室、部门、单位应根据职责，加强信息收集、分析和研判，及时发布预警信息。
公共危机预警信息应具备准确性、及时性和可信度，且应提供相应的应对措施和指导意见。
各级政府、组织和单位应建立快速反应机制，及时采取措施，做好应对准备工作。
第四节：应急响应建立公共危机应急响应机制，根据事态严重程度和可持续时间，分为Ⅰ级响应、Ⅱ级响应和Ⅲ级响应。
Ⅰ级响应适用于重大突发事件或灾害，由政府主要负责，各有关部门、单位应配合协助，启动应急预案，及时组织救援和处置。
Ⅱ级响应适用于较大规模的突发事件或灾害，由政府牵头，各相关单位予以支持，启动预案，统一指挥，开展救援和处置。
Ⅲ级响应适用于较小规模的突发事件或灾害，由政府指导下的相关单位负责，启动预案，组织救援和处置。
各级政府应根据具体情况组织力量、调配资源，做好应急救援和处置工作，采取措施保障人民群众的生命安全和财产安全。
第五节：信息发布建立公共危机信息发布机制，公共危机管理办公室、部门、单位应及时发布准确、可信的信息，防止谣言传播。
各级政府应加强与媒体的合作，及时向社会公布相关情况，回应社会关切，避免造成社会恐慌。
公共危机管理
公共危机管理复习资料第一讲怎么定义公共危机：突发性不确定性信息不充分难决策破坏性资源缺乏相互影响威胁社会系统得基本结构，对社会秩序带来挑战，具有破坏性，难以决策应对得不确定性事件。
多指战乱、冲突、灾害、事故、瘟疫等。
第二讲不同得社会形态，不同得危机形态西方将社会形态分为（以生产方式划分）：前工业社会工业社会人口高度聚集●后工业社会人与自然达成流动平衡得关系认为灾害就是人类违背“神”而被施予得惩罚。
形成灾害观（神秘主义）。
人与技术得问题。
工业事故发生概率远大于自然灾害。
●人自身得危机人得精神危机改造自然得能力提高经济危机，牵一发动全球。
经济领域、社会领域、政治领域环环相扣。
第三讲危机认识论（一）1“天人合一”理论与灾异象说（曾经如何影响中国社会与社会行为）维持社会秩序●“天人合一”理论：中国以农业文明为主，有一套行之有效得学说：世间万物由天派生出来；天与物间得关系人与天能相互感应。
上天有决定人吉凶祸福得能力●灾异象说：灾异有之，国家有失。
2危机系统论一个组织习惯于用原用得规则来解决所有得问题有风险。
用现有得安全规则来解决问题无法解决做出错误判断隐患未解除，造成更严重得后果☜事故得发生就是正常得“不要把鸡蛋都放在一个篮子里”系统得组成要素越复杂，要素之间得相互作用越复杂。
因而整个系统就越容易受到某些因素所引发得“危机”得破坏。
3正常得事故理论系统内，每个部分相互依赖性越强，每个部分都有事故发生得概率。
这就是系统得本质特征。
危机就是现代社会得本质特征。
“一子错，满盘皆落索”第四讲危机认识论（二）4风险得自动平衡论：在一定时期内，风险得总量就是不变得，很多风险就是为了规避另一风险所采取措施引起得，即自己造成得。
由于人们盲目乐观而放大了另一种危险。
解决一个问题时引发下一个问题。
（有了安全带就盲目开车，降低安全意识）警示我们不要盲目乐观，应对风险得措施也可能带来潜在得风险。
5认识缺陷论洞穴偏见：井底之蛙，以片面得认知来评判整个领域，认识能力有限，对世间认识存在偏差，引发错误判断冰山理论：（冰山：只有一小部分露出在海平面之上）人们总会注意到生活中显而易见得事情，对隐性得危机意识不到，发生后遭受到得往往就是致命得打击。
公共危机管理教材
4. 应急法制建设
主要是依法行政，使突发公共事件的应急处置逐 步走向规范化、制度化和法制化轨道，并通过对实践 的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
我国先后制定和修订了40多部与应急管理相关的 法律、50多件行政法规和60多件部门规章。如《突 发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》 和《消防法》等。
6、军民合作，充分发挥三支队伍的 作用。即人民解放军、武警、公安 部队和预备役民兵；各个专业应急 处置队伍；企事业单位职工和农村、 社区的民众。
7、全国人民万众一心和社会各界同舟共济。
8、坚持改革开放，加强国际合作。改革开放 成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基 础；学习借鉴国外应急管理的先进理念、 方法和科学技术，并积极参加国际减灾活 动，履行国际义务。
3. 应急机制建设 建立健全社会预警体
系，形成统一指挥、功能 齐全、反应灵敏、协调有 序、运转高效的应急机制。
建 立 健 全 社 会 管 理 机制
监测预警机制 应急信息传递机制 应 急 决 策 和 指 挥 机
制 应急响应机制
应 急 保 障 机 制 ( 包 括应急资源配置与 征用)
恢复与重建机制 评估与奖惩机制 国 际 合 作 机 制 等 。
突发 事件 分四 大类
自然灾害 事故灾难 公共卫生事件 社会安全事件
全国应急预案体系基本形成
国家预案 省政府预案 市政府预案 县政府预案 乡镇政府预案
部委预案 部门预案 部门预案 部门预案
机关预案 机关预案 机关预案 机关预案
企事业预案 重点工程预案
公共聚集场所预案
社区、家庭预案
2. 应急体制建设
对症下药、应急救援——降低安全事故风险
逐级把关、事故归零——达到安全良性循环
公共危机管理
04
公共危机恢复机制
恢复重建的组织与实施
确定恢复重建计划和目标
根据危机事件的具体情况和影响，制定恢复重建的总体规划和阶段性目标，明确恢复重建的重点领域和具体措施。
建立恢复重建领导机构
成立由政府相关部门组成的恢复重建领导机构，负责统筹协调恢复重建工作，确保各项恢复重建措施的顺利实施。
制定恢复重建政策
3. 防止扩散：政府采取有效措施，防止事件扩 散和影响范围扩大化，同时加强社会面的巡逻 和管控力度。
4. 善后处理：事件处置完毕后，政府组织相关 部门进行调查和处理工作，同时做好受影响群 众的安抚和善后处理工作。
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03
公共危机应急机制
应急预案的制定与实施
总结词
关键、复杂、周期性、可操作性
详细描述
公共危机应急预案的制定和实施是公共危机管理的重 要组成部分，具有关键性、复杂性和周期性的特点， 同时也需要具备可操作性。在制定应急预案时，需要 全面分析可能面临的公共危机类型、影响范围和危害 程度，结合实际情况制定相应的应对措施，包括组织 机构、应急队伍、物资储备、技术支持等
应急处置的资源保障与支持
要点一
总结词
充足、及时、可持续
要点二
详细描述
应急处置的资源保障与支持是公共危机管理中的重要基 础。为了确保应急处置工作的顺利进行，需要提供充足 的资源保障和支持，包括人力、物力、财力等方面的支 持。这些资源需要及时调配和补充，以确保应急处置工 作的可持续性。此外，还需要提供技术支持、心理支持 等方面的支持，以满足应急处置工作的不同需求。
公共危机管理的意义与原则
意义
公共危机管理是政府和社会组织在面对公共危机时采 取的一系列应对措施和管理行为，其意义在于最大程 度地减少危机对公众生命、财产和环境的损害，维护 社会稳定和公共安全。
公共危机管理
05
公共危机管理中的挑战与对 策
公共危机管理中的信息不对称
信息获取不全
由于信息传播的滞后性和不透 明性，公共危机管理机构可能 无法及时获取全面、准确的信 息，从而延误了危机处理的最
佳时机。
信息解读误差
由于主观因素和客观条件的限制 ，对信息的解读可能会出现误差 ，导致危机决策失误。
信息传递不畅
在危机事件发生时，信息传递的渠 道可能受到阻碍，导致信息传递不 及时、不准确。
信息收集与报送
加强信息收集和报送工作，及时 掌握危机信息，为决策提供可靠 依据。
预警级别与响应
根据危机类型和程度，设定不同 的预警级别，并制定相应的预警 响应措施，确保危机得到有效应 对。
公共危机决策机制
决策指挥体系
建立决策指挥体系，统一指挥、协调 和调度各方资源，确保危机应对的协 调性和高效性。
职责明确，相互配合。
专业化建设
加强公共危机管理专业化建设， 培养专业人才，提高组织体系的 专业化水平。
应急预案制定
制定完善的应急预案，根据危机类 型和实际情况，制定不同层级的应 急预案，确保危机应对的科学性和 有效性。
公共危机预警机制
预警系统建设
建立完善的公共危机预警系统， 对可能引发危机的事件进行监测 、识别、分析和评估，做到早发 现、早预警、早应对。
决策程序与方法
制定科学合理的决策程序和方法，明 确决策流程和步骤，根据实际情况选 择最优方案，确保决策的科学性和可 行性。
决策支持系统
建立决策支持系统，为决策提供信息 、技术、资源和智力支持，提高决策 效率和准确性。
公共危机信息管理机制
信息收集与报告
建立信息收集与报告制度，及 时收集、整理和报告危机信息
公共危机管理
选择指导思想
工团主义：反对集中化的劳资谈判而 宣布团结一致和直接行动的口号 实用主义：有奶就是娘 社会达尔文主义：适者生存 民粹主义：人民要相信自己，不要相 信专家，政府无用 民主社会主义：不要革命，要民主
指导思想一元化
道家:顺其自然，无为而治 法家：法、术、势 儒家：仁、义、礼、信 佛家：四大皆空 马克思主义：实事求是
人民当家作主是社会主义民主政治的 本质与核心
人民代表大会制集中体现了社会主义民 主政治的特点和优势
中国绝不能搞“三权分立” 中国绝不能搞“三权分立”
四、坚持政党制度不动摇 我国政党制度的形成和发展是历史的 必然 共产党领导下的多党合作制具有巨大 的优越性 中国绝不能搞西方多党制 坚持和完善中国特色的政党制度
以公有制为主体、多种所有制经济共 以公有制为主体、 同发展是我国的基本的经济制度
多种所有制共同发展为我国经济蓬 勃发展注入了强大的生机与活力
中国绝不能搞私有化或“纯而又纯” 中国绝不能搞私有化或“纯而又纯” 的公有制
六、坚持改革开放方向不动摇 改革开放是决定当代中国命运的关键 抉择 改革开放的方向和道路是完全正确的 中国改革开放绝不能走回头路 中国未来的发展仍然要靠改革开放
二、坚持发展道路不动摇 走社会主义是历史发展的必然结果 只有中国特色社会主义才能繁荣发展 中国 中国绝不能搞民主社会主义和资本主 义 坚定不移地走中国特色社会主义道路
走社会主义是历史 发展的必然结果 戊戌变法：学习西 戊戌变法： 提倡科学文化， 方，提倡科学文化， 改革政治、 改革政治、教育制 发展农、 度，发展农、工、 商业等。 商业等。
公共危机管理
公共危机管理 公共危机管理概述 公共危机管理的法治建设 公共危机管理的体制建设 国家突发公共事件总体应急预案
公共危机管理
云合村一位村民告诉新华社记者，这个 坝早就不用了。但新塔矿业公司实际控 制人张培亮今年以来却一直在用。记者 问这位村民：张培亮用废弃的坝怎么没 人管？这位村民毫不隐讳地说，张培亮 （原新塔矿业公司董事长 ）有钱，谁敢 管？
国家安监总局局长王君气愤地指出，这 家企业是“只讲生产、不讲安全，只讲 效益、不讲安全，只讲赚钱、不讲安全 ”的典型
事故的伤亡人数在7天 之内9次更新，已经从 最初的“1死1伤”攀 升到9月14日18时的 “254死34伤”。那么 ，在这30.2公顷的面 积上，到底有多少人 遇难？
严重的腐败问题以及行政不作为
经山西省纪委常委会讨论，并报 山西省委批准，运城市公安局原局长段波、 临汾市原副市长周杰、临汾市吉县原县委 书记张金凤、临汾市原市长助理张德英、 临汾市国土资源局调研员张福成5人，因 在襄汾溃坝事故中涉嫌腐败，受到开除党 籍、开除公职处分。
采取的行动
红
严重
动员紧急救护队，并布置工作人员评估，紧急需要
橙
很高
黄
较高
地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的 安全工作
加强对重要地方的监视活动并对威胁的评估工作
蓝
警戒
检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施
绿低
保持安全培训和准备状态
第二节：公共危机管理的原则与过程
一、公共危机管理的原则
（四）公共危机后的恢复
——恢复的主要内容 1、消除公共危机的社会影响 2、减轻公共危机造成的环境影响 3、降低公共危机的经济影响 4、消除公共危机的心理影响
——恢复工作的主要阶段
1、计划 2、实施 3、验收 4、反思
第三节 公共危机管理机制 一、前置机制 1、预测预警机制 2、信息报送机制
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第十四章 公共危机管理
• 第十四章 公共危机管理 • 第一节 公共危机管理概述 • 第二节 公共危机管理的体制 • 理概述 • 一、公共危机管理的基本概念 • 二、公共危机的分类、分级与分期 • 三、公共危机管理的重要性和必要性
第一节公共危机管理概述
• 3．社会心理学视角 • 皮尔森等(Pearson&Clair) 提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由 关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响 性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体 心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。” • 综合以上观点，我们对危机做出如下定义： • 危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服 务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则， 要求决策者迅速应对以消弭负面影响。 (二)公共危机 • 危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机， 只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公 共危机范畴。 • 它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件， • 可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸； • 可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以 是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。 • 我们得出公共危机的定义： • 公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐 慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共 资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。 • 这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等 多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。
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(二)公共危机的分级 不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。 将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验 之一。 根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、 严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ 级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表 示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、 较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府 统一领导和协调应急处置工作 。 Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级 政府所控制； Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或 者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有 关部门力量方可控制； Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内 或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制； I 级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全 省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。
• (四)公共危机管理研究的理论 • 学者们从不同的研究视角提出各自的理论观点，较有代表性 的是: • 芬克(Steven Fink)的阶段分析理论; • 以威廉· 班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论; • 托马斯· 伯克兰(Thomas Birkland)的焦点事件理论; • 库姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危机传播理论; • 牛文元提出的社会燃烧理论。 • 芬克的阶段分析理论我们将在后面详细论述， • 在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理 论的内容。
• 一、公共危机管理的基本概念 (一)危机 • 关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读： • 1．管理学视角 • 研究危机的先驱查尔斯· 赫尔曼认为，他认为危机事件的发 生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策 时间短(是一种特殊的决策过程)。 • 2．公共关系学视角 • 据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他 的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长， 甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必 须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威 胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶 化且无法挽回；该事件具有突发性。
• 2．焦点事件论 • 这是托马斯· 伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和 对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件 (焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。 • 一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共 政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色 的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取 相关的改善行为。 • 伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型： • 一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然 灾害； • 另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人 们淡忘，如“9·11”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生 不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引 导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。 • 如2003年3月 20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人 员救治站 。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日， 国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今 年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送 办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。
• 3．情境危机理论，或称“危机情境理论” • 其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收 了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类 型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。 • 情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的 威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在 最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图） 该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、 组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史 和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生 影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。
• “突发事件”与“危机” 的区别： • “突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需 要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可 能是公共范畴，也可能是私域范畴； • 危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的 事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全 都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必 是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。 • 然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与 “公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、 2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突 发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处 置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。” • 而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准 之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征； 此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以 某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。 因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公 共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。
组织的内在 控制程度 潜在的 支持行为
危机责任
组织形象
组织的过去表现 ——危机史 ——关系史
• 4．社会燃烧理论 • 这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。 他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序 向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件 的过程。
• 1．形象修复理论(imageRecoveryneory) • 威廉· 班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的 资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产 一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织 必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危 机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不 同战术。 • 五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动； 自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调 责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。 • 班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重 要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情 况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修 复的行动”。。 • 形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注 危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修 复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情 境”的影响。 • 如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。
• 近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府 危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。 • 作为危机管理研究分支的公共危机管理研究领 域，同样出现许多研究视角： • 可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强 调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性； • 可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共 危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信 息传播问题； • 从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府 形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共 关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。
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二、公共危机的分类、分级与分期 (一)公共危机的分类 (1)据公共危机产生的诱因，可分为： 外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机； 内生型危机：指由于内部原因所引发的危机； 内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国 “卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共 危机。 (2)据公共危机发生的领域，可分为： 政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等； 社会性危机：如社会骚乱、罢工等； 宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等； 生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等； 自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。 (3)据公共危机中主体的态度，可分为： 利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于 利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸； 利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个 以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。 (4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为： 结构良好的、结构不良的
• 第十四章 公共危机管理 • 第一节 公共危机管理概述 • 第二节 公共危机管理的体制 • 理概述 • 一、公共危机管理的基本概念 • 二、公共危机的分类、分级与分期 • 三、公共危机管理的重要性和必要性
第一节公共危机管理概述
• 3．社会心理学视角 • 皮尔森等(Pearson&Clair) 提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由 关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响 性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体 心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。” • 综合以上观点，我们对危机做出如下定义： • 危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服 务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则， 要求决策者迅速应对以消弭负面影响。 (二)公共危机 • 危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机， 只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公 共危机范畴。 • 它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件， • 可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸； • 可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以 是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。 • 我们得出公共危机的定义： • 公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐 慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共 资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。 • 这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等 多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。
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(二)公共危机的分级 不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。 将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验 之一。 根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、 严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ 级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表 示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、 较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府 统一领导和协调应急处置工作 。 Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级 政府所控制； Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或 者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有 关部门力量方可控制； Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内 或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制； I 级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全 省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。
• (四)公共危机管理研究的理论 • 学者们从不同的研究视角提出各自的理论观点，较有代表性 的是: • 芬克(Steven Fink)的阶段分析理论; • 以威廉· 班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论; • 托马斯· 伯克兰(Thomas Birkland)的焦点事件理论; • 库姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危机传播理论; • 牛文元提出的社会燃烧理论。 • 芬克的阶段分析理论我们将在后面详细论述， • 在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理 论的内容。
• 一、公共危机管理的基本概念 (一)危机 • 关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读： • 1．管理学视角 • 研究危机的先驱查尔斯· 赫尔曼认为，他认为危机事件的发 生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策 时间短(是一种特殊的决策过程)。 • 2．公共关系学视角 • 据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他 的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长， 甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必 须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威 胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶 化且无法挽回；该事件具有突发性。
• 2．焦点事件论 • 这是托马斯· 伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和 对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件 (焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。 • 一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共 政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色 的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取 相关的改善行为。 • 伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型： • 一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然 灾害； • 另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人 们淡忘，如“9·11”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生 不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引 导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。 • 如2003年3月 20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人 员救治站 。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日， 国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今 年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送 办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。
• 3．情境危机理论，或称“危机情境理论” • 其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收 了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类 型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。 • 情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的 威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在 最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图） 该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、 组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史 和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生 影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。
• “突发事件”与“危机” 的区别： • “突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需 要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可 能是公共范畴，也可能是私域范畴； • 危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的 事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全 都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必 是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。 • 然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与 “公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、 2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突 发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处 置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。” • 而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准 之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征； 此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以 某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。 因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公 共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。
组织的内在 控制程度 潜在的 支持行为
危机责任
组织形象
组织的过去表现 ——危机史 ——关系史
• 4．社会燃烧理论 • 这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。 他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序 向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件 的过程。
• 1．形象修复理论(imageRecoveryneory) • 威廉· 班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的 资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产 一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织 必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危 机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不 同战术。 • 五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动； 自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调 责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。 • 班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重 要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情 况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修 复的行动”。。 • 形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注 危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修 复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情 境”的影响。 • 如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。
• 近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府 危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。 • 作为危机管理研究分支的公共危机管理研究领 域，同样出现许多研究视角： • 可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强 调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性； • 可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共 危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信 息传播问题； • 从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府 形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共 关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。
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二、公共危机的分类、分级与分期 (一)公共危机的分类 (1)据公共危机产生的诱因，可分为： 外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机； 内生型危机：指由于内部原因所引发的危机； 内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国 “卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共 危机。 (2)据公共危机发生的领域，可分为： 政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等； 社会性危机：如社会骚乱、罢工等； 宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等； 生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等； 自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。 (3)据公共危机中主体的态度，可分为： 利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于 利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸； 利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个 以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。 (4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为： 结构良好的、结构不良的