清理和规范税收优惠政策的路径

清理和规范税收优惠政策的路径

清理和规范税收优惠政策的路径

XX市地方税务局课题组

内容提要：税收优惠作为税收制度体系的重要组成部分，有其存在的合理性和必要性。但各地出台的一些税收优惠政策过多过滥，造成了不公平竞争，因此有必要对税收优惠政策进行清理和规范。清理什么、如何规范就成了本文要研究的问题。

一、税收优惠的功能作用

所谓税收优惠是指国家为实现一定的社会、政治或经济目的，通过制定倾斜性和鼓励性的税收政策来豁免或减少经济行为或经济结果的税收负担措施，对某些特殊的纳税人和征税对象给予激励和照顾，以促进资源的合理配置和社会经济的协调发展。

国家出台一个税种或制定一项税收政策，其基本原则就是对该税种或该项税收政策所确定的纳税人和征税对象实行普遍征税。但对其中的某些纳税人和征税对象征税又没有实际的经济或政治意义，或者对国家鼓励发展的产业和一些弱势产业、弱势群体需要照顾等等，所以就需要制定税收优惠政策来规避对这些特殊纳税人和征税对象的征税行为或减轻这些行业和群体的税收负担。这样，税收优惠就应运而生，并且构成了税收制度体系的有机组成部分。

税收优惠政策在国家的政治和经济活动中，始终发挥着重要

第五，税收优惠还能促进节能、环保，引导自然资源的合理利用。

二、现行税收优惠政策存在的主要问题

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。

税收优惠作为税收制度体系的重要组成部分，其之所以存在就有其存在的合理性和必要性。那为什么中央要提出对税收优惠政策进行清理和规范呢？说明现行税收优惠政策在制定、实施和管理中存在着亟需解决的问题。

（一）中央相关职能部门和地方政府方面的问题。

一是中央相关职能部门和地方政府在起草某项发展规划和某个区域政策时，都免不了要把税收优惠政策作为一项重要扶持政策内容写进去，似乎没有税收优惠这项政策就不完整，政出多门，破坏了税收政策的统一性；二是各级地方政府为实现发展地方经济的目标，在招商引资过程中，都要在税法规定的税收优惠政策之外越权出台一些涉及面更宽、优惠力度更大的税收优惠政策，以至于在同一地区、同一行业的企业适用不同的税收政策，破坏了税收政策的公平性，不利于市场主体的公平竞争。

（二）税收优惠政策管理方面的问题。

我国现行的税收优惠政策管理方面存在的问题，一是在出台税收优惠政策时缺乏事前论证。政府部门在制定税收优惠政策时，缺乏优惠项目的总体布局，制度上没有可行性论证机制，技术上缺乏科学的量化分析方法，体制上缺乏必要的制约与监督，税收优惠政策出台的随意性较大，导致税收优惠政策过多、过滥。二是对税收优惠政策的运行缺乏系统、有效的跟踪监控。面对庞杂的税收优惠政策，税务部门往往只能对税收优惠的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体优惠项目的实时监控，出现非法违规套用税收优惠政策的管理真空，导致国家税款流失。三是对税收优惠政策的效能缺乏有效的评价机制，忽视对税收优惠政策运用效果的检验与反馈，难以对一些优惠政策进行取舍。从现行的征管机制来看，基层税务机关无法对税收优惠政策进行适时和完整的统计，难以对一项税收优惠政策的效应进行分析，这项税收优惠政策是好是坏、有没有发挥了相应的作用、达到了相应的目的，没有人能够说得清道得明。

（三）税收优惠政策本身的问题。

我国现行的税收优惠政策呈现内容多、规定散、变化快、掌握难的特点，缺乏系统性、规范性和总体的稳定性。

就内容多而言，我国的税收优惠政策可谓五花八门：一是税种优惠。现行的18个税种，每个税种的法律法规都有几条甚至十几条的优惠条款，并由此延伸出更多的地方性优惠政策。二是区域性税收优惠。数量众多的“开发区”内的企业都可以享受优

厚的税收优惠政策。三是产业优惠。产业优惠是税收优惠的重要内容之一。四是各级地方政府越权制定的税收优惠政策。这些优惠政策都散见于各税种的法律、条例和财政部、国家税务总局、地方政府的决定和通知中，而且补充频繁、变化快，如一些期间性的税收优惠政策，延长了一期又一期。一些税收优惠政策在设计时就存在缺陷，导致税务机关难以掌握。如西部大开发税收优惠政策中的《西部地区鼓励类产业目录》，对一项具体产业的描述相当宽泛。如对煤电一体化建设、商贸企业的统一配送和分销网络建设、邮政储蓄网络建设、再生资源回收利用网络体系建设、基层就业和社会保障服务设施建设等等这类含有设施建设、体系建设和网络体系建设用词的产业的描述，措词含混，晦涩难懂，税务部门难以作出准确的判断和界定。作为对这类问题的补救措施，国家税务总局规定“凡对企业主营业务是否属于《西部地区鼓励类产业目录》难以界定的，税务机关应要求企业提供省级（含副省级）政府有关行政主管部门或其授权的下一级行政主管部门出具的证明文件。”也就是说纳税人能否享受税收优惠政策，完全取决于有关部门的一纸“证明文件”。我省食盐专卖获得了“商贸企业的统一配送和分销网络建设”的税收优惠，那性质相同的烟草专卖可不可以享受？

三、清理税收优惠政策的原则和重点

中央提出清理规范税收优惠政策，并不是为了全面取消和废止税收优惠政策，否定税收优惠政策在社会、政治和经济发展中

的重要作用，而是通过对过多过滥的税收优惠政策进行梳理、归类，将那些已经执行到期的或者政策效应不佳或者超越权限制定的税收优惠政策予以废止或停止执行，提出加强税收优惠政策管理的办法和措施，以达到规范管理、更好的发挥税收优惠政策对经济和社会发展发挥长效机制的目的。

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，清理规范税收优惠政策应当遵循统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，清理的重点是区域税收优惠政策。凡是不利于建设全国统一开放、竞争有序的市场体系和影响全国统一税制、影响公平税负、影响公平竞争的各种税收优惠，特别是地方政府越权制定的区域性税收优惠，应该首先被重点清理。对于已经出现产能过剩的产业和高污染、高耗能的产业，要取消所有的税收优惠。那些影响实体经济发展的税收优惠政策，也应清理。不符合法律、行政法规规定的政策要停止执行。

清理规范税收优惠政策，就是要扭转税收优惠政策过多过滥的局面，把部分有利于总体发展的税收优惠转换为一般条款，使所有符合条件的纳税人都能享受税收优惠。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中明确，各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。