我国村镇规划编制现状

我国村镇规划编制现状、存在问题

及完善措施探讨

【摘要】通过对我国村镇规划编制历史进程的分析可知，长期以来我国重城市建设，轻乡村建设，导致乡村建设存在缺乏科学规划、基础设施配置滞后、缺乏法规标准等问题。针对当前我国村镇规划编制在规划体系、规划标准、规划内容及规划实施等方面存在的问题，应有针对性地提出未来我国村镇规划编制的重点、方向和完善措施，大力提升村镇规划编制和管理水平，使编制办法、技术与标准能够适应相关制度和乡镇村庄发展要求，以实现统筹城乡、推进一体化发展、全面建设社会主义新农村的目标。

【关键词】村镇规划；编制体系；规划标准

Abstract ：A review of the history of the compilation of town and village plans reveals that these plans havetraditionally lagged behind the sophistication of city plans. This results in less scientific planning, a lack ofinfrastructure, and insufficient planning legislation in town and village plans. This paper emphasizes methodsand directions that will improve plan compilation and management in towns and villages. This will promote thecreation of plans that meet the institutional and development needs of towns and villages, and ultimately therealization of integrated rural and urban development.

Key words：Town and village planning, Plan compilation system, Planning standards

目录

摘要 (Ⅰ)

1.序言 .................................................................. - 1 -

2.我国村镇规划编制的历史进程............................................. - 1 -

3.我国村镇规划编制现状................................................... - 2 -

3.1 镇乡规划编制..................................................... - 2 -

3.2 村庄规划编制..................................................... - 2 -

4.当前我国村镇规划编制存在的问题......................................... - 2 -

4.1 规划编制体系问题................................................. - 2 -

4.2 规划编制标准问题................................................. - 2 -

4.3 规划编制内容问题................................................. - 3 -

4.4 规划编制及实施问题............................................... - 3 -

5.完善村镇规划编制的措施和建议........................................... - 4 -

5.1 从现实发展要求出发，实现村镇规划的六个转变....................... - 4 -

5.2 明确规划的层次，构建系统的规划编制体系........................... - 4 -

5.3 重视差异性影响因素，加强分类指导................................. - 4 -

5.4 按照城乡统筹的要求，把产业、区域公共设施作为村镇规划的重点内容 ... - 5 -

5.5尊重地方历史文化和传统，保护乡村自然景观和环境.................... - 5 -

6.结语 .................................................................. - 5 -参考文献...................................................................................................................................- 5 - 表1..............................................................................................................................................- 5 -表2..............................................................................................................................................- 5 -表3..............................................................................................................................................- 5 -图 1 ..............................................................................................................................................- 5 -

1.序言

长期以来我国重城市建设，轻乡村建设，导致乡村建设存在缺乏科学规划、基础设施配置滞后、生活设施配套不足、建筑材料陈旧、技术力量薄弱、缺乏法规标准等问题。近几年国家出台的一系列政策和方针把焦点指向了农村，在新的方针政策指导下，农村规划和建设必须做出回应和调整，主要包括三方面的政策要求：城乡统筹、社会主义新农村建设和农村改革发展。2007 年《城乡规划法》颁布实施，相应地，村镇规划编制体系需要进行重新修正，明确村镇规划体系、规划标准及内容、规划编制主体及程序等内容。因此，现行的村镇规划编制体系是相对于城市规划而言的，是在计划经济二元结构、城乡分割行政管理体制下形成的。本文所述的乡镇，是指经国家批准设乡、镇建制的行政地域。村庄均指行政村，即经国家批准设立的村级管理机构所辖的行政地域。

2.我国村镇规划编制的历史进程

(1) 解放后到改革开放前。1949 年～1957年，全国农村地区主要进行恢复生产、重建家园的工作，建设了一批住房，大幅度改善了农民的居住条件，农村卫生条件初步好转。1957年～1977 年之间的20 年间，中国农村以大跃进为开端，开展“人民公社化”和“农业学大寨”运动，农村高级合作化，农业生产由个体转为集体，在村庄建设中规划了与集体生产和集体活动相适应的场所和建筑物。村庄规划的原则是适用、安全、卫生、经济、美观。村庄规划包括现状研究、总体规划和农民新村规划三部分。当时国家的战略重点是在城市构筑国家工业体系，农村建设发展非常缓慢，低矮土坯房是当时中国农村的缩影，村庄建设仅能满足居民的生存需要。

(2) 改革开放后到20 世纪80 年代末。党的十一届三中全会召开后，农民开始积极地、自发性地建设住宅和集镇，出现了农房大量侵占耕地的现象，以至1981 年国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，同年提出了“全面规划、正确引导、依靠群众、自力更生、因地制宜、逐步建设”的农村建房方针，随后又颁发了《村镇建房用地管理条例》和《村镇规划原则》对村镇规划做出了原则性的规定，确定村镇规划分为总体规划和建设规划两个阶段。该时期村镇规划基本通过“两图一书”来体现，即村镇现状图、村镇整治规划图和说明书。1989 年颁布的《城市规划法》缺少对村镇规划的规范和标准，造成该阶段村镇规划编制不严谨、实施不严肃，新旧规划严重脱节，使规划失去了其应有的现实指导意义。

(3) 20 世纪90 年代初到21 世纪初。1993 年、1994 年建设部相继出台了《村庄与集镇规划建设管理条例》《村镇规划标准(GB50188 —93)》《关于加强小城镇建设的若干意见》《村镇综合评价指标体系研究》《全国重点镇调查与发展促进政策建议》《小城镇建设技术政策》等相关文件。2000 年建设部发布施行《村镇规划编制办法(试行)》，提出村镇规划的完整成果包括村镇总体规划和村镇建设规划，最终成果体现为“六图及文本、说明书及基础资料汇编”，开始强调近期建设；确定镇总体规划包含镇域体系规划、驻地总体规划两个层面，镇总体规划成果直接指导镇的具体建设活动。村庄规划建设滞后，形成“城市像欧洲，农村像非洲”的整体印象。

(4) 2005 年至今。2005 年党的十五届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务。2007 年建设部出台《镇规划标准(GB50188 —2007)》，该标准侧重镇区规划，忽视镇域规划，对周边地域联系的研究深度不够，对镇域空间资源的合理配置调控作用较弱。2008 年建设部出台了《村庄整治技术规范(GB50445 —2008)》，用于指导我国村庄建设的长远发展。该技术规范突出村庄环境整治规划，通过“三图、三表一书”指导村庄建设。全国省、自治区、直辖市的村庄规划主要技术要求见表1，其中，山东省提出“八图一书”的村庄规

划要求，是我国各省(市、区)规划成果要求最多的。从我国农村规划的发展历史看，村镇规划编制具有明显的阶段性，每一次规划编制方法的改进和调整都与当时的经济社会发展特征和需求密不可分。村镇编制框架体系逐渐由粗到细，规划编制层次亦由少到多。

3.我国村镇规划编制现状

3.1 镇乡规划编制

目前全国各省(市、区)镇乡规划编制在编制主体、编制体系、编制内容等方面与2000 年建设部发布的《村镇规划编制办法(试行)》基本一致。编制分为总体规划和建设规划(或详细规划)。使用范围包括建制镇、集镇和村庄，但人口超过一定数量的镇或村庄，其相应的规划要求会有所变化；根据区域发展情况的不同，编制成果的要求也有所不同。

3.2 村庄规划编制

我国村庄规划编制办法各地差异较大。《北京市一般村村庄规划编制方法及成果要求(暂行)》强调农村住宅的重要性，设置“农村住宅设计图纸要求”专门条款，对各省区村庄规划编制影响较大，但在各地并未形成法规性文件。目前，各地村庄规划编制愈加注重具体情况，提出“编制近期建设项目规划”的要求。在没有《村庄规划编制办法》的地区，《镇规划编制办法》会提及对村庄建设规划的要求。

4.当前我国村镇规划编制存在的问题

4.1 规划编制体系问题

(1) 重镇规划，轻村庄规划。《村镇规划编制办法(试行)》没有针对村庄提出有所区别的内容和标准。全国镇规划编制实施情况好于村规划编制实施情况。

(2) 重单个村庄的建设规划，轻村庄体系规划。《村镇规划编制办法(试行)》没有明确规定镇层面和村层面要解决的内容。实际编制工作往往重视的是镇层面的问题，缺少对村层面规划编制的相关法规指导，并且忽视了村庄体系规划的问题。

(3) 各层位规划的衔接不够，村镇规划缺失上位指导。目前村镇规划一方面与上层规划的衔接不足，另一方面村级规划缺少上位规划的指导，导致村庄规划难以得到落实或存在失效现象。

(4) 缺乏分类指导，规划的针对性和可操作性较弱。《村镇规划编制办法(试行)》对地区差异性考虑不足，而各地特别是县市一级缺乏专门的村镇规划编制细则，导致村镇规划难以有效指导村镇建设而流于形式。

4.2 规划编制标准问题

(1) 村镇规模标准。《村镇规划编制办法(试行)》对村镇规划实行同一标准。《镇规划标准(GB50188—2007)》按规划期末常住人口的数量确定镇村规模，把镇村规划规模化分为小

型、中型、大型、特大型四级；我国县域镇村体系规划中一般按镇村体系层次，自上而下依次划分为中心镇、一般镇、中心村和基层村四级(表2，表3)，但这种分级标准很难解释规划的中心村和基层村的区别。在村庄规模的划分上仅以人口为判定标准是不全面的。

(2) 建设用地标准。现有村镇规划用地标准的适用范围虽覆盖全国的村庄、集镇和县城以外的建制镇，但全国村镇在地域和建设水平上存在差异，致使无论是人均建设用地规模还是建设用地比例均缺乏实际指导意义。以北京市为例，按照《村镇规划标准》村庄人均建设用地指标的上限为150m2/ 人，而2008 年北京农村现状人均建设用地约为280m2/ 人，有些村庄的现状人均建设用地甚至达到了1000m2/ 人以上。如果按照国家的统一标准编制村庄规划，村庄建设用地将大为减少，村庄本身缺乏编制规划的内在动力。

(3) 基础设施和公共服务设施的配置标准。目前，村镇基础设施配置仅考虑了道路、供水、排水、供电、邮电等工程设施，忽略了村民生活燃料、供热采暖、有线电视等设施的规划配置，致使村镇在建设过程中所需要的规划指导远超出村镇规划规范所涉及的内容。即便村镇规划规范考虑到的内容也仅是原则性意见，其强制性有待加强。以道路交通为例，随着农村交通运输业的发展，有必要对村镇道路的宽度、等级配置进行深入的研究论证，并加以调整。对公共设施配置标准缺乏从规模等级角度对中心镇、一般镇、中心村和基层村进行分类，很少考虑到公共设施的共建共享问题，公共设施的配置也没有作为强制性指标纳入规划体系。

4.3 规划编制内容问题

(1) 缺少村庄分类研究。现有的规划编制内容缺乏对村庄分类的系统研究，无法有针对性地对村庄规划建设进行分类指导。

(2) 缺乏村庄产业发展规划研究。当前村庄规划忽视了农村产业规划研究；村庄自主产业发展的类型比较单一，造成产业发展方向雷同；村庄规划需要在空间资源配置、功能布局等方面对产业发展进行统筹考虑。

(3) 忽视村域土地利用规划。现有的村庄规划忽略了对所有农田、林地、草场、牧场、山林进行整体性规划，以适应机械化耕种要求的现代种植业发展需求。

(4) 忽略对农民住房建设的引导。《中华人民共和国建筑法》第七条规定，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程可以不必申领施工许可证，使农村住宅这样的小型工程建设既缺乏设计，又缺少施工监督管理，导致农村住宅质量较差，甚至出现农民因住房而返贫的现象。

4.4 规划编制及实施问题

(1) 编制主体和实施主体不明确，规划工作的推动困难重重。虽然《村镇规划编制办法(试行)》规定村镇规划由乡(镇)人民政府负责组织编制，但村和镇的规划编制主体没有区分，在实际工作中容易出现忽视村庄规划的现象。村庄规划的实施主体应是村集体，但由于村民的认识问题，新农村规划涉及的土地权属、土地流转问题难以解决，导致农民对村庄规划的实施持怀疑态度，主体地位难以体现。

(2) 忽视公共参与，没有充分调动农民的积极性。以往的村镇规划往往是由政府自上而下编制的“见物不见人”的物质规划，忽视了居民的主体性。规划编制者又缺乏对农村的深入了解，规划成果常常不被农民所了解或接受。

(3) 规划实施的法律支持不足。在现有的法律框架下，即便村民按规划的要求集中建房，

但不一定能取得该规划居民点的土地使用权。农村建设项目的一般审批程序是村民在申请住宅建设的时候，只有通过村民会议讨论，经乡级人民政府批准，并领取《住宅建筑施工许可证》后才能建设，而且只有通过有关部门(通常是乡级人民政府)的竣工验收后才能交付使用。但是，该程序中并未把相应的规划作为项目审批的依据，使村镇规划在实施中缺乏法律地位。

(4)其他问题。一是规划年限较长，没有突出体现农村规划的特点和发展需要；二是编制基础条件缺乏，缺少规划编制时需要的地形图等基础条件，规划编制难以开展；三是规划编制单位资质不严，编制成果缺乏灵活性和强制性的统一，编制质量不高，难以实施。

5.完善村镇规划编制的措施和建议

5.1 从现实发展要求出发，实现村镇规划的六个转变

在规划特征上，从以居民点规划为主转向“点规划”(即镇、乡、村)与“面规划”(即相应的行政辖区)并重；在规划宗旨上，从构建小城镇增长极转向构建协调发展的城乡组织体系；在理论基点上，从空间聚集论转向城乡统筹发展观；在强调重点上，从小城镇主体—镇区转向小城镇整个区域；从结构形态上，从呈“线”形转向呈“网络”型；在规划结果上，从镇区外围农村被动发展转向城乡互相促进、协调发展；在政策取向上，从促使非均衡发展转向在非均衡发展中谋求城乡协调发展；在规划导向上，从目标导向转为问题导向，从农民急需解决的问题出发，发展生产，方便生活。

5.2 明确规划的层次，构建系统的规划编制体系

村镇规划同样需要坚持体系化的基本原理，形成从宏观到微观的规划编制体系和程序。建制镇、乡集镇在编制村镇总体规划前要先制定村镇总体规划纲要，作为编制村镇总体规划的依据。按照行政建制将村镇规划体系划分为县城以下的建制镇、乡、村庄三个层次。特大型建制镇规划参考城市规划编制要求(规划资质要求也相应提高)，其他建制镇(5 万人以下)按照镇规划标准执行。乡规划包括乡域总体规划和乡政府驻地详细规划。村庄规划包括村域发展规划和村庄整治建设规划。将村镇规划体系分为县(市)域村镇体系规划，镇、乡规划和村庄规划(图1)。

5.3 重视差异性影响因素，加强分类指导

根据规划对象在人口规模、经济发展和基础设施建设方面的特点，划分规划对象类型，采取不同的规划编制标准。

(1) 城市规划区内的镇、乡、村庄规划，必须服从城市总体规划。将镇总体规划建设用地范围内的村庄纳入镇规划，不再单独编制村庄规划。风景名胜区景区内的乡、村庄规划，由乡、镇人民政府组织编制，报县级以上人民政府批准。

(2) “准城市”指已达到设市标准但由于各种原因未批准设市的建制镇和一些人口规模未达到设市标准但经济发展水平和基础设施建设水平已达到设市标准的村镇，规划编制应适用《城市规划编制办法(试行)》。

(3) 非城市规划建成区内的镇和乡规划。一般建制镇和乡集镇，编制规划可在现行《村镇规划编制办法(试行)》基础上编制规划成果。建议分成三大类型，确定规划的编制重点。

①城镇化整理型村庄，是指位于城镇化建设控制区的村庄类型。②迁建型村庄，是指生存条件十分恶劣与区域生态限建要素有矛盾需搬迁的村庄。③保留发展型村庄，是指上述两类村庄以外的村庄。该类村庄类型中，属于“城镇化地区”的村庄，其村庄规划的重点是控制由城镇化引起的建设用地蔓延，注重对城乡产业布局和基础设施建设的统筹规划；对于“非城镇化地区”的村庄规划，合理布局村庄体系和相应的公共服务设施，村庄规划可以根据实际需要适当降低标准和要求，并维持乡、村的地域特色。

5.4 按照城乡统筹的要求，把产业、区域公共设施作为村镇规划的重点内容

在城乡统筹思想的指导下，需要解决的是：城乡空间布局的整体化；城乡基础设施的一体化；城乡产业发展的规模化；城乡经济发展的市场化；城乡社会事业的均等化；城乡生态环境的优质化；城乡居民就业的公平化；城乡文化生活的健康化。

(1)产业空间统筹发展。根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式，促进城乡间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化；在空间层面上对城乡产业结构体系进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与合理布局。

(2)地域空间统筹。农村居民点只是乡村地区的居住空间，除此之外，乡村地区的生产、旅游、设施等空间类型也要进行统筹考虑。

(3)公共设施统筹。统筹考虑城乡公共服务设施和基础设施的配置，提出分级配置的原则，确定各级居民点配置设施的类型和标准；因地制宜地提出各类设施的共建共享方案。

5.5尊重地方历史文化和传统，保护乡村自然景观和环境

历史文化遗产不仅是保留一个国家、一个地区文化传统的需要，也提供了取之不尽的旅游资源。乡村景观和环境与人类聚居活动紧密相连，要注重保护乡村的景观风貌和生活环境。目前，我国乡村建设片面追求城市化景观，造成传统乡土文化和景观的消失。在今后的村庄规划中要改变目前乡村片面追求形式上的城市化现象，保护乡村景观的完整性和田园文化特色，正确引导乡村的建设与发展，塑造生态平衡的乡村环境，实现乡村生产、生活、生态三位一体的可持续发展目标。

6.结语

目前，我国正大力推进社会主义新农村建设，村镇规划编制任务繁重，及时修订《村镇规划编制办法(试行)》，有利于提升村镇规划编制和管理水平，促进社会主义新农村建设，使得编制办法、技术与标准能够适应相关制度和乡镇村庄发展要求。同时，我国农村的现实环境和农村改革开放的新形势及城乡规划的政策性、实践性特点，都要求我们必须创新村镇规划编制技术与方法，全面提高村镇规划编制质量和管理水平，统筹协调建设规划、土地利用规划和生态环境规划等空间规划，以实现统筹城乡、推进一体化发展、全面建设社会主义新农村的目标。因此，本研究对我国村镇规划编制办法的修编具有重要的参考和借鉴作用。

参考文献

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表1国内部分地区村镇规划编制情况

地名规划图纸要求图纸数量

11

北京市村庄区位图、相关上位规划图、村域土地使用现状图、村庄土地

使用现状图、村域发展规划图、村庄建设规划图、村域道路交通

规划图、村庄公共服务设施规划图、村庄市政设施规划图、村庄

绿化景观规划图、历史文化保护规划图

—天津市分为村庄、集镇总体规划和建设规划两个阶段，建设规划还要求

近期建设工程和重点地段内容

5 河北省村域规划图( 含区位图) 、村庄建设现状图、村庄建设规划图、

村庄工程规划图( 含道路竖向及各类工程设施规划) 、村庄近期

建设整治规划图( 含建筑单体方案图)

4 山西省村庄现状及位置图、建筑质量评价图、规划总平面图、道路交通

及市政工程管线规划图、景观环境规划设计及竖向规划图

现状图、建设规划图 2

内蒙古自

治区

辽宁省分为村庄、集镇总体规划和建设规划两个阶段，村庄集镇总体规

—划要求防灾、环境保护等专业规划，建设规划提出文物古迹、古

树名木的保护和环境建设要求。

6 吉林省村庄综合现状分析图、村庄用地布局规划图、村庄道路系统规划

图、村庄工程设施规划图、村庄环卫与防灾规划图、村庄分期建

设规划图

6

黑龙江省村庄整治规划包括现状分析图，村庄环境综合整治规划图，道路

整治规划图，给水、排水设施整治规划图，电力电信有线电视设

施整治规划图，环境卫生设施整治规划图

—上海市促进村庄集中，推进新市镇建设，形成中心区、新市镇、居住点

的城镇体系，新市镇、居住点直接编制控制性详细规划

6 江苏省包括村域位置图、村域现状图、村域规划图、村庄(居民点)现状

图、村庄规划总平面图、村庄设施规划图。其中，村域位置图、

住宅选型图、公共建筑选型图、效果图为选择图纸

10

浙江省村庄位置图，现状图，现状建筑质量分类图，村庄建设用地功能

布局图，村庄整治规划总平面图，道路交通及公用工程整治规划

图，重点地段的建筑环境景观规划设计平面图，整治项目的建筑

设计方案平面、立面、剖面图，整治项目分期实施图，整治项目

定位和竖向设计图

—安徽省分乡域总体规划和集镇、村庄建设规划，规定不得跨公路建设，

乡域总体规划还包括生产项目的安排，村庄集镇建设规划包括近

期建设规划

5 福建省村庄现状分布图、村庄建设规划、道路交通及竖向规划图、市政

工程管网规划图、景观环境规划设计图

江西省包括建制镇总体规划和详细规划、集镇总体规划和建设规划、村

—庄建设规划，村庄规划年限为5 年～10 年，集镇总体规划和建

设规划年限为10 年～20 年

8 山东省村庄位置图、现状图、规划总平面图、道路交通规划图、竖向规

划图、综合工程管网规划图、住宅院落与群体设计图，以及住宅

单体选型图，选作村庄绿化图、村庄景观图、村庄建设透视图、

村庄鸟瞰图

河南省分为乡镇域总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段，规划年限

近期为3 年～5 年，远期为15 年～20 年

—

湖北省提出规划区的概念，规定规划费用由城市维护建设税收入列支，分为村庄、集镇总体规划和建设规划两个阶段，总体规划和集镇

建设规划年限为10 年～20 年，村庄建设规划年限为 5 年～10

年

—

湖南省现状图、规划总图、管线工程图、主要公共建筑及住宅单体设计

图

4

广东省区位分析图、村域现状分析图、村域总体规划图、村域三区四线

控制规划图、村域基础设施布置图

5

广西壮族

自治区

现状图、规划图、设施图 3 海南省正在编制—重庆市分为村镇总体规划和村镇建设规划两个阶段，村镇总体规划还包

括工副业生产基地的分布，集镇建设规划应包括防灾内容，规划

期限近期为5 年～10 年，远期为20 年

—

四川省村镇界定为农村行政村域内不同规模的村民聚居点和乡、民族乡

政府所在地及经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村

一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。分为村庄、集

镇总体规划和建设规划两个阶段，规划年限近期为 5 年～10

年，远期为20 年

—

贵州省分为村镇总体规划和集镇、村寨建设规划两个阶段，总体规划年

限为10 年～20 年，村寨建设规划年限为3 年～5 年

—

云南省村庄位置图、村庄现状综合分析图、村庄建设规划总图、道路交

通规划图、绿化与景观环境规划图、工程管线规划图、重点项目

建设规划图、建筑方案图

8

西藏自治

区

——

陕西省现状及村庄位置图，建筑质量评价图，规划总平面图，道路交通

及市政工程管线规划图，景观环境规划设计及竖向规划图，主要

公共建筑透视图、鸟瞰图及单体民宅平面选型图和透视图等

6

甘肃省村庄和集镇现状图、村庄和集镇建设规划图、村庄和集镇公用工

程规划图

3

宁夏回族自治区分为村镇总体规划和建设规划两个阶段，村镇总体规划和村庄建

设规划均包括现状分析图、规划图及说明书，规划年限近期为3

年～5 年，远期为10 年～20 年

4

注：资料来源于各省、自治区、直辖市建设厅或建委网站。

表2村镇的等级划分标准

规模分级

村庄 集镇 基层村

中心村 一般镇 中心镇 镇村体系中 大型

按自上而下 中型

的层次划分 小型 >300 >1000 >3000

>10000 100～300 300～1000 1000～3000 3000～10000 <100 <300 <1000 <3000

表3《镇规划标准》中的镇村规模等级

常住人口规模

镇区 村庄 特大型

>50000 >1000 大型

30001～50000 601～1000 中型

10001～30000 201～600 小型

≤10000 ≤200