我国海绵城市建设管理的问题和策略探析

【文章编号】１００６—３８６２（２０１６）１０—００９９—０６　我国海绵城市建设管理的问题和策略探析　宋芳晓　张海荣　（１．中国城市科学研究会，北京，１００８３５；２．全国市长研修学院，北京，１０００２９）　

【摘要】海绵城市建设是中共中央、国务院重大决策，是近年城镇开发建设中大力倡导的新模式。但是，这项工作在我国历时　短、速度快，其理论尚处于探索和发展阶段，一些城市还存在盲目追求快速化建造、一窝蜂追逐的乱象。所以，对海绵城市建　设的研究兼具理论意义和现实应用价值。通过梳理海绵城市在我国的发展现状，分析其建设管理面临的困难，得出对我国海　绵城市发展的六条策略及建议。　【关键词】海绵城市；建设；管理；困难；建议　【中图分类号】ＴＵ９８４　【文献标识码】Ａ　

１　海绵城市的概念和内涵　海绵城市是我国特色的形象化称呼，国际通用　术语为“低影响开发雨水系统构建”。对“海绵城　市”的字面意思进行解读，即海绵城市是一种像海　绵一样，能够吸纳水分，具有净化作用的弹性城市。　海绵城市是一种理念，是一种对城市理想状态的描　述或者愿景，其本质就是为了实现人类经济社会发　展和城市生态环境保护相协调，推动人类与自然和　谐共处，永续发展；其基本原则是“规划引领、生态　优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”。《海绵城市　建设技术指南》中提出了海绵城市“渗、滞、蓄、净、　用、排”等六大功能¨　。由此概括海绵城市的内涵，　即从“源头减排、过程控制、系统治理”着手，通过城　市规划、建设的管控，综合采用“渗、滞、蓄、净、用、　排”等多种技术，更好实现城市良性的水文循环，提　高对径流雨水的渗透、调蓄、净化、利用和排放能　力，最大限度减少由于城市开发建设行为对原有的　自然水文特征和水生态环境造成的破坏，维持或恢　复城市的海绵功能　。海绵城市建设以水为主线，　以城市规划建设和管理为载体，构建城市良性水循　环系统，增强城市水安全保障能力和水资源水环境　承载能力。　２　我国海绵城市发展的现状　２．１　节水型城市先行先试　从２００４年开始，住房城乡建设部会同发改委在　国家层面全面推进创建节水型城市，依据《节水型　城市考核标准》，截至２０１４年底已公布七批国家节　水型城市名单（共７２个）。通过开展创建节水型城　市活动，推进全国城市节约用水工作，缓解城市水　资源短缺压力，实现城市用水良性循环。然而“节　水型城市”仅仅从水资源利用上进行开源节流，并　不能全面解决城市中存在的诸如城市内涝、水污　染、生态环境紊乱等问题。２００７年４月１日，住房　和城乡建设部颁布的《建筑与小区雨水利用工程技　术规范》（ＧＢ５０４００—２００６）正式施行，是我国首部城　市雨水利用的国家强制规范，规范要求各类建筑物　和小区的总体规划中要包括雨水利用的内容，各级　地方政府也纷纷制定了各种关于城市雨水利用的　法规政策。　２．２“海绵城市”的提出和迅起之势　在２０１１年两会期间，全国人大代表刘波首次提　到“海绵城市”一词。习近平总书记在２０１３年１２　月中央城镇化工作会议上指出，在提升城市排水系　统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更　多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自　然净化的“海绵城市”。２０１４年１０月２２日，住房和　城乡建设部印发了《海绵城市建设技术指南——低　影响开发雨水系统构建（试行）》，该指南结合了习　近平总书记讲话精神和国务院关于城市基础建设、　城市排水防涝设施建设的文件要求，提出了海绵城　市建设——低影响开发雨水系统构建的基本原则，　规划的基本要求、控制目标、落实及构建技术路线，　

城市发展研究２３卷２０１６年１０期Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　Ｖｏ１．２３　Ｎｏ．１０　２０１６　９９　宋芳晓等：我国海绵城市建设管理的问题和策略探析　并提出设计、工程建设、维护管理的基本要求、内容　和风险管理等，同时吸纳我国相关政策法规的要求　和低影响开发雨水系统的工程实践经验。２０１４年　１２月，财政部、住房城乡建设部、水利部联合启动了　海绵城市建设试点工作，中央财政给予专项资金补　助，同时也设定了严格的绩效考核机制。２０１５年７　月，住房城乡建设部办公厅印发了《海绵城市建设　绩效评价与考核办法（试行）》，将年径流总量控制　率作为一个重要指标，试点城市需达到７５％才算合　格；开通了海绵城市建设项目库信息系统，将作为　各地市申请海绵城市试点、专项建设基金及政策　性、开发性金融机构优惠贷款的基本条件和推进海　绵城市建设实施情况考核的重要依据；对防涝不力　的，撤销园林城市、节水城市称号，取消海绵城市试　

点资格。同时，海绵城市得到相关领域人员的广泛　关注和深入研究，海绵城市开始了全国范围的实践　和研究热潮，其建设必将推动新技术、新工艺、新材　料和新标准的推广。为加快推进海绵城市建设，进　一步明确海绵城市建设工作的目标、要求、原则，国　务院办公厅于２０１５年ｌＯ月再次印发了关于海绵城　市建设的指导性纲领文件——《关于推进海绵城市　建设的指导意见》，该指导意见的出台标志着海绵　城市顶层设计已基本完成。２０１５年１２月，住房城　乡建设部与国家开发银行联手，引导银行业金融机　构加大对海绵城市建设支持力度。截止目前，至少　有１６个省份陆续制定出台推进海绵城市建设实施　意见，成都、武汉等多个城市分别计划１至３年内投　资超５０亿元推进海绵城市建设（表１）。　

表１　海绵城市的相关政策法规　

资料来源：根据相关资料整理　２．３　海绵城市建设如火如荼　作为城市发展理念和建设方式转型的重要标　志，我国海绵城市建设“时间表”已经明确且“只能　往前，不可能往后”。当前，住房城乡建设部、财政　部和水利部正在全国范围内重点城市推进海绵城　市的试点示范工作并给予中央财政资金支持。　

１００　２．３．１　海绵城市试点示范工作开启　２０１４年ｌ２月３１日，为支持海绵城市建设试点　工作，财政部等三部委联合发布了《关于开展中央　财政支持海绵城市建设试点工作的通知》。通知明　确由中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金　补助，财政部、住房和城乡建设部、水利部三部门高　城市发展研究２３卷２０１６年１０期Ｕｒｂａｎ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　Ｖｏ１．２３　Ｎｏ．１０　２０１６　宋芳晓等：我国海绵城市建设管理的问题和策略探析　｛翻　度重视、共同谋划支持。根据城市规模不同，支持　额度也有所差别，直辖市、省会城市、其他城市相应　每年支持６亿元、５亿元、４亿元。试点城市具体申　报采取省级财政、住房城乡建设、水利部门联合申　报模式，同时对年径流总量目标控制率提出要求。　在资格审核方面，采取了竞争性评审方式，三部委　对申报城市进行资格审核、组织公开答辩、组织专　家现场评审，并现场公布评审结果，提高了评审效　率和公平性，最后，财政部、住房和城乡建设部、水　利部对试点城市的工作情况定期进行绩效评价，并　通过将基金的１０％作为奖励和扣回补助资金作为　奖惩措施。　２．３．２　海绵城市试点城市已公布两批　２０１５年１月２０日，财政部等三部门发布了组　织申报２０１５年海绵城市建设试点城市的通知，申报　城市达到上百个，全国各省市政府高度重视此项工　作。历时２个多月的竞争性评选后，于３月底最终　评选出武汉、迁安、白城、厦门、镇江等１６个海绵城　市获得首批建设试点资格　。作为首批试点城市，　共获得了中央财政超过２００亿元的资金支持，同时，　每个试点城市签订了绩效目标任务，承诺在３年内　建成并运行不少于１５ｋｍ　的海绵城市示范区。目　前，首期海绵城市将进入中期考核阶段。　２０１６年３月，第二批海绵城市建设试点申报工　作正式启动，财政部、住房城乡建设部、水利部三部　委组织了评审工作，多个城市申报且有超过２０个省　市发布推进海绵城市建设的相关规划，并启动数千　个项目。对申报城市增加了“试点区域必须包括一　定比例的老城区”的资格审核条件。近期完成了海　绵城市试点竞争性评审，排名前ｌ４位的城市分别　为，福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、　西宁、三亚、青岛、固原、天津和北京　。　３　海绵城市建设管理面临的困难　当前，我国各级政府及业内对海绵城市发展建　设给予了高度重视，海绵城市使城市雨洪综合管理　发展方向更加明确，由此迎来了重大发展机遇，但　同时也面临巨大的障碍和挑战。　３．１　面临理念转变，需要理清内涵　虽然低影响开发技术已经十分成熟，但海绵城　市的概念出现不过几年时间，要充分认识海绵城市　建设管理是一项需多学科参与和多领域间交叉的　系统工程，另外国内相关部门、行业、专业也在理　念、观念上面临转变，即从单纯的城市排水到经济、　环境、社会多目标管理进行认识的转变；进行区域　内的统筹与城市、流域、场地等尺度间的衔接。只　有转变理念，建设集防治污染、节约水资源、防内涝　等多种功能于一体的海绵城市，才能让城市恢复适　应环境变化和自然灾害的“弹性”，根治顽疾。在对　海绵城市内涵认识不清的情况下，容易对其功能和　适用范畴认识不足或过分夸大，海绵城市不是简单　的城市排水，也不能解决所有的城市问题。部分试　点城市仍对海绵城市的内涵、低影响开发雨水系统　与排水防涝、径流总量及径流污染控制等等基本概　念和关系的认识模糊　。　３．２　地区差异性大，需要因地制宜　我国地域辽阔，气候类型多样，不同地区的城　市无论是在气象水文、地形地势，还是城市形态、建　筑格局等方面都有明显的差异性，每个城市所面临　的水问题也不尽相同　。如果仅仅依照国外或者　其他国内城市经验进行建设，忽视自身特点，则很　难达到理想效果。以２０１５年４月公布的１６个海绵　城市建设试点城市为例，遍布南北１６个省份，既有　降雨量丰沛的城市（如常德、南宁等），城市内水资　源丰富但却面临严重的城市洪涝和水污染问题，也　有年降雨量相对较少的城市（如西成新区、白城　等），城市水资源缺乏问题较为严峻；既有平原滨水　之地（如嘉兴、遂宁），湖泊水系交叉，历史上即建有　防洪抗涝的设施并沿袭至今；也有山地城市（如重　庆、贵安新区），源短流急，水环境敏感。各城市所　面临的城市水问题各具差异，水资源缺乏、水污染、　城市内涝等问题在不同城市中表现形式也有所区　别。不同的城市水问题，对各地的海绵城市建设提　出了不同的要求，也会因此出现不同程度的建设管　理困难。　３．３作为系统工程，专业技术有待磨合　海绵城市在规划设计和项目实施过程中，常常　要面对不同专业间的冲突和专业人员知识的局限，　不很好地协调这些专业间的关系，即使有再好的技　术和理念、有最新的雨水系统专项规划，也难落到　实处。申报海绵城市试点城市，在两三年内要完成　超过１５ｋｍ　的试点区域建设与改造，既包括了改造　难度很大的老旧城区，也包含部分新城区与待建　区，涉及数百个项目的规划设计、施工建设及运行