浅谈城市居民最低生活保障制度

浅谈城市居民最低生活保障制度

摘要：城市低保制度是社会救助的一个重要组成部分，也是保障城市居民基本生活的“最后一道安全网”。虽然我国已经建立了城市低保制度，但是在具体运作中还是出现了许多问题，诸如家庭收入核算的困难、低保金使用的有效性不高、低保筹资渠道单一等。面对这些问题，我国应该在建立健全社会救助法律体系的基础上，采取完善家庭收入核算系统、建立保障型超市、开辟多种筹资渠道等方式解决现存的问题，使城市低保真正达到保障城市居民基本生活的目标。

关键词：城市低保；收入核算；保障型超市；筹资渠道

我国目前所说的“最低生活保障制度”就是国际上的“社会救助制度”，即国家会根据当时社会的实际情况设定一个“贫困线”，或称“最低生活保障线”，当一个公民的实际生活水平低于这个最低生活保障线时，就有权利获得政府和社会提供的有明文规定的审理程序和标准的实物或现金的帮助。最低生活保障制度分为城市和农村两个部分，其中针对城市居民的就是城市低保制度。

作为一项关乎国计民生的制度，城市低保制度自诞生之日起就在社会上引起广泛的关注和讨论，但是，由于我国城市低保起步较晚，社会救助体系还不健全，因此，在其制定和实施的过程中仍存在一些问题。本文就将结合社会现实，指出城市低保现存的一些问题，并提出粗浅的建议。

一、城市低保制度的历史沿革和现状

20世纪90年代以来，随着改革开放的进一步深化，我国城市失

业人数剧增、贫富差距拉大、社会结构明显分层。按照国际惯例，为应对这一问题，国家应该通过社会救助体系来保障广大城市居民的基本生活。因此，1993年6月1日，“城市居民最低生活保障制度”首先在上海建立，并由此拉开了在全国范围内建立低保制度的序幕。

我国的城市低保制度大致可以分为创立和发展两大阶段，即1993年6月-1999年9月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这一条例是两个阶段的分界点，也标志着城市低保制度在我国正式建立。

在经历了漫长的改革和发展后，我国的城市低保取得了重大进步，城市低保巩固了动态管理下的应保尽保。2009年底，全国共有1141.1万户、2345.6万城市低保对象。全年各级财政共支出低保资金482.1亿元，比上年增长22.5%。

二、我国城市低保制度现存的问题

虽然经过多年的发展和改善，我国的城市低保已经取得一定的成就，但是，从目前的社会现实来看，这一制度依然有很多问题尚未解决。

目前，我国的城市低保立法现状是：以《城市居民最低生活保障条例》为依据，各级地方政府根据地方现实层层制定有关管理办法。由于没有《社会救助法》的统一规范，各级地方政府的有关管理办法各自为政，没有在全国范围内实现公平和统一。

例如，在不能享受低保待遇人员的界定上，各地市就有不同的规

定，如“饲养价值高于最低生活保障标准的宠物”、平时穿戴具有较高经济价值首饰的Ⅲ等。这些规定虽然在一定程度上对城市低保人员的界定和筛选有积极意义，但是各地的规范力度和重点不同，并且都只是一种“打补丁”式的补充规定，并不能够保证规定的完整性和合理性。

家庭收入核算是城市低保制度的起点，也是保证低保公平性的核心环节之一，但我国在家庭收入核算的过程中，仍存在着很多问题。

首先，收入的多元性给收入核算增加了困难。随着市场经济的发展，居民收入并不仅仅只有一种来源。目前，我国居民收入主要分为工薪收入、经营净收入、财产性收入和转移性收入，家庭收入核算时显然要将这四项囊括其中。但是，除工资性收入外，其他三项收入的核算很难保证其准确性，增加了核算部门的困难。

其次，调查方式不健全。我国现在仍是传统的以人为主的调查方式，诸如邻里调查、入户调查等。但是，由于人的灵活性和不确定性，以及人际关系等因素的影响，这种调查方式实际上很难对家庭收入做出准确的判断。

最后，存在隐性就业和隐性收入。现实生活中，不仅申请低保着自身存在隐瞒就业和收入的现象，很多企业也会在调查时通过谎报或其他手段帮助申请者隐瞒其家庭收入，这就更增大了收入核算的困难。

城市低保的基本目标就是满足贫困城市居民的生存需要，因此，要保证低保金的有效使用就要满足两方面的要求：一是低保金发放的

有效，即低保对象的确是贫困城市居民，而没有谎报收入骗取低保金的情况；二是低保金确实用在了保障家庭成员基本生活上，而不是其他方面的支出。但目前的现实是这两个要求都没有达到。

对于前者，城市居民隐瞒其部分收入骗取低保金的情况时有发生；对于第二点，由于没有有效的追踪监督机制，很多人领取的低保金并没有用在基本生活的保障上，而是用在了教育、医疗、娱乐等其他方面，这就违背了低保金发放的有效性。

根据《城市居民最低生活保障条例》的有关规定，实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。可见，我国城市低保资金主要来源于财政支出。虽然政府是社会救助当然的主体，但是，如果单一依靠政府财政，一方面会增加财政赤字、加重政府负担，另一方面由于政府财政支出毕竟有限，而社会救助又遵循一种制度服从财务的机制，因此必然会降低城市低保的发放水平和发放人数。因此，社会的资金资源应该纳入城市低保的筹资渠道，以实现社会资本的有效利用。

三、完善城市低保制度的政策建议

城市低保是社会救助的一个分支。因此，要想规范城市低保制度就必须制定完备的社会救助法律体系。纵观全球，很多国家都有社会救助的专项法律：作为世界上最早通过立法建立社会救助制度的国家，英国于1601年就颁布了世界上第一部《济贫法》，随后瑞典、德国、美国、日本等国家相继建立起相对完善社会救助法律体系。

根据我国的法律现实，首先，制定《社会救助法>，以其作为其他具体措施的规范和基础。其次，建立全国范围内适用的各具体分支的法律法规，以保证各措施实施的统一性。最后，各级地方政府在《社会救助法》以及相关国家法律法规的基础上，根据本地的实际情况做出补充说明。只有建立起一个完善健全的法律体系，才能保证城市低保制度有法可依，切实保障城市居民的合法权益。

1、完善我国金融信用体系

我国现在尚未建立起与市场经济体制相适应的金融信用体系，这是导致收入核算困难的主要原因之一。为此，我国应该规范金融信用体系，通过信用制度对个人的收入，包括动产、不动产等，进行统计和监控，实现个人账户全国联网，以保证家庭收入核算的迅速准确。

2、建立科学的家庭收入核算系统

首先，调查方式的完善，应形成以信用账户的统计为主，配合邻里调查、入户调查等实地调查方式。其次，收入的界定应包含四种收入，而这些大部分收入都可以通过信用账户统计出来。最后，由于减少了手工统计的工作量，工作人员就有更多的时间和精力进行隐性就业和隐性收入的调查，保证最终统计结果的全面、准确。

1、现金发放为主改为实物发放为主，同时建立保障型超市

笔者构想的保障型超市是由国家出资的、不以营利为目的的、专门为低保家庭建立的、只销售生活必需品的超市，低保家庭可以凭借其低保身份在保障型超市中购买到低廉的日用品。这种改变的作用在于：首先，减少现金发放能够降低部分谎报者的积极性；其次，实物