构筑数字土地,推动土地资源管理信息化进程X

2003年第6期 中山大学学报(社会科学版) No 162003

第43卷 JOURNAL OF SUN Y A TSEN UN IV ERSIT Y Vol 143

(总186期) (SOCIAL SCIENCE EDITION ) G eneral No 1185

构筑数字土地,

推动土地资源管理信息化进程

Ξ

蔡立辉

(中山大学行政管理研究中心,广东广州510275)

摘　要:土地资源管理信息化是电子政务在土地管理中的具体应用;电子政务是政府等公共部门运用网络通讯技术使政府事务信息化,并通过网络管理公共事务和提供社会服务的一种新型的政府组织形式和公共事务管理机制。在土地资源管理信息化建设中,管理和技术具有同等重要的意义。土地资源评价、土地资源政务管理和社会服务流程的信息化具体体现了电子政务在土地资源管理中的应用,也是土地资源管理信息化的主要内容。

关键词:数字土地;土地资源管理;信息化;电子政务

中图分类号:D63011　文献标识码:A 文章编号:1000-9639(2003)06-0062-08

土地资源管理信息化(Informatization )是电子政务在土地管理中的具体应用。电子技术作

为提高效率与服务质量、节约资源和提高政府管理、决策科学化水平的重要工具与手段,可以为科学管理、合理利用与开发土地资源做出实质性贡献。随着信息化的发展及其在公共管理领域中的广泛应用,电子技术在土地资源规划、土地产权与地籍管理、基础设施建设、优化投资环境与建立地理信息系统等方面的理论研究和实际运用也得到了迅猛发展,并取得了相当显著的社会效益和经济效益。信息化程度成为了衡量政府竞争能力的重要标志,土地资源政务管理、调查评价和社会服务的信息化,也越来越成为土地资源管理实践中人们关注的焦点和土地资源管理理论研究的热点,受到了国际社会理论界和政府公共部门的普遍重视。在我国,2000年3月公布了“国土资源信息化工作标准”和“全国国土资源

信息网络系统建设规范”,信息化在土地资源管理和社会服务等方面获得了重大进展。但目前我国在充分发挥政府等公共部门的服务效能、做到信息资源共享等方面还存在着严重的体制性障碍。因此,为了使土地资源管理能适应信息化需要,从理论研究与实际运用相结合、电子技术应用与土地资源管理相结合的角度上,研究构筑数字土地、推动我国土地资源政务管理信息化进程的缘由、建设内容及其实施途径,具有十分重要的现实意义与理论意义。

一、动机与缘由:

当代土地资源管理面临的挑战

信息技术的迅速发展、全球化和国际竞争的环境条件,使当代土地资源管理和其它公共事务

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6Ξ收稿日期:2003-08-23

基金项目:本文是国家社科基金项目“信息时代、WTO 与中国政府管理对策研究”的阶段性成果。项目编号

02BZZ012。

作者简介:蔡立辉(1965-),湖南益阳人,法学博士,中山大学行政管理研究中心副教授。

管理一样,面临着严峻的挑战。〔1〕(P2)当前人类社会经济的发展正经历着由主要依赖资源和资金的工业社会向主要依赖知识和信息的知识经济社会或信息社会转变,〔2〕(P1)科技、信息或知识在社会经济发展过程中的作用越来越大,科技成为第一生产力,资源和资金成为必要的保障,需要大大减少对有限资源的消耗。这构成为我们这个时代的特点。

土地作为人类活动的平台,是最重要和最基础的资源。在这种社会背景条件下,土地资源管理首先面临着信息化带来的社会产业转型的挑战。发达国家已完成了或正在完成由资源或劳动密集型的产业向知识或科技密集型的、生产附加值比较高的产业转型。发达国家也正在实现知识化或信息化,正处于由信息化带动工业化的过程中。但是,信息化对社会经济的推动作用是非线性的,凡是信息化发展速度快的国家或地区,它们社会经济的发展速度将越来越快;而信息化发展较慢的国家或地区,它们的社会经济的发展速度也相对越来越慢。它们之间的差距随之越来越大,发展中国家或发展中地区不能走发达国家的或发达地区的先工业化而后信息化的老路,必须以信息化带动工业化,实现跨越式的发展,这样才能改变落后面貌。同时,国家信息化的结果是它的生产力迅速增强,要求市场不断扩大,于是导致了全球化趋势的迅速发展。

实践表明,要大大减少对土地资源的消耗,就必须合理利用、开发和管理土地资源;而所有土地问题的解决在很大程度上都取决于土地政策的实施和科学管理,土地政策的实施和科学管理离不开与土地有关的信息支持。土地资源信息化是有效管理土地资源、制定土地政策和进行土地科学化决策的基础,在当代土地资源管理中发挥至关重要的作用。所以,在当今世界经济信息化和全球化已经成为人类社会发展的总趋势的社会背景条件下,信息化程度和水平已经成为衡量一个国家或地区经济社会发展综合实力和文明程度的主要标志,信息化建设成为世界性潮流。①这无疑地使传统土地资源管理面临着挑战。

其次,信息化、全球化也对土地资源管理构成挑战和产生影响。信息化和全球化的发展趋势正以迅猛的态势席卷全球,不论是国家、地区或城市,凡是信息化发展快的,社会经济发展也快;凡是信息化发展慢的,社会经济发展也慢,于是就出现了国家与国家之间、地区与地区之间、城市与城市之间、城市的企业与企业之间,由于信息化发展水平的差异造成了信息鸿沟(Information G ap)或数字化分异/数字分化(Digital Divide)。凡是能跟上全球化潮流的国家、地区、城市或企业就得到飞速发展;相反,凡是跟不上的,就可能被排挤到潮流的边缘,出现了边缘化现象,并最终沦为边缘城市(Marginality City)或被遗忘了的城市、荒芜的城市(Deserted City)。

信息化的结果必然导致全球化。政治、经济、文化和社会活动等各种因素相互连接、相互影响的全球化过程使不断增加的全球性社会问题的解决具有了全球性的尺度(global dimen2 sion),〔3〕(P2)形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系和国际合作机制。〔4〕(P7)这种新关系和合作机制就是要减少民族国家解决人类共同面临的生存与发展问题的左右变数,使本土性在全球化的逻辑框架内运行。因此,全球化过程意味着民族国家都要根据本国的情况和这种新关系进行改革,使本国包括土地资源管理在内的政府公共管理理念、政府职能及其运作方式适应这种新关系和合作机制。

在信息化和全球化的潮流中,国家和企业都面临着严重的挑战,不管是否愿意,时代将作出无情的选择。信息化和全球化是不可阻挡的时代大趋势,信息化正在成为全球贸易、投资、资本流动和技术转移以及社会、经济、文化等一切领域发展的主要动力,并促进人类的共同富裕和共同进步。土地作为人类活动的平台,信息化对人类各种活动的影响也必然推动土地资源管理的信息化。

再次,社会服务的信息化成为了推动土地资源管理信息化建设的外在动力。随着公共管理民

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①See http://www.nua.ie/surveys/how-many-on2 line/index.html;截止2001年3月,全球互联网用户已达到4107亿。其中亚太地区为1104亿,欧洲为11131亿,美加地区为11671亿,拉美为1645万,非洲为311万。

主化的发展,政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与顾客之间的关系。这种关系的基本定位使公众成为了政府服务的对象,是政府服务的消费者和顾客。同时,在网络经济(the economics of networks)条件下,企业部门通过因特网提供服务的有效性与质量标准给政府公共部门在提供社会服务的方式方面形成了巨大压力。因为公众已逐渐习惯了全天候的、用户化的在线服务的便利,这样可以免于要办事得亲自到政府部门、浪费时间排队和空间距离障碍等不便,还可以节省费用和提高效率。因此,就像通过因特网处理与企业部门的买卖关系一样,公众也希望通过因特网来处理他们与政府公共部门在土地的开发与利用等方面的关系的意识也越来越强烈。〔5〕(No.1)这种民主化和信息化的发展趋势,必然导致政府社会服务的信息化,从而推动土地资源管理信息化发展。

从政府管理的角度来看,土地资源管理的信息化建设,主要在三个方面对政府服务产生积极影响。第一,政府可以通过网络,向社会及时、准确地传递信息。比如政府的政策导向服务、信息咨询服务、信访服务、管理服务等,这些服务,为企事业单位、公众个人及时了解政府的各种公共服务信息提供了有利条件。这就从根本上改变了以往政府公共服务技术手段落后的问题。第二,土地资源管理信息化可以大大提高政府提供社会服务的效率,克服官僚主义等弊端。第三,土地资源管理信息化还可以改善政府服务,提高服务质量,保证社会服务的公正性和公平性,真正作到一视同仁。

从接受服务的对象来看,土地资源管理信息化能够为公众获取政府土地管理部门提供的服务提供了更加便利的条件。在传统的政府管理模式下,社会各种组织和公众对政府提供的社会服务常常处于一种被动状态,比如,要办理一件事情,要跑很多路,进很多政府部门,花费大量的时间和精力,即使如此还不一定能顺利办成。另外,人们对政府提供的社会服务,没有选择的余地,更谈不上个性化的服务。土地资源信息化管理则可以从根本上扭转这种局面。一方面,通过网络可以把政府承担的土地管理服务的内容、程序、办事方法等向行政区域内的所有单位、公众予以公布,使公众及时获取土地管理与服务的信息;另一方面,政府可以通过网络,提供“一站式”和24小时的服务,这就使过去必须要到多个部门去办理的事情,在政府提供的网络窗口,很轻松地得到办理,而且还不受时间和空间的限制,使企事业单位、公民个人有可能在足不出户的情况下,就可以获得满意的政府服务。

当代西方新公共管理运动(New Public Management Movement)表明,尽管政府不像企业那样具有残酷的竞争和承受经营的风险;但是,政府如果在提供社会服务、管理公共事务和改善生活质量等方面不具有竞争力的话,公众将会通过各种形式投不信任票(a vote of no confi2 dence)。因此,像生产经营者一样,为了保持其所提供的公共物品与服务具有竞争力,政府就必须注意他们正在影响的事务的发展倾向,〔6〕(P5)转换管理理念和服务范式,并将这种新的理念与范式通过技术的手段表现出来。只有这样,才能在提高政府收集、处理信息的能力和办事效率的同时,改善政府社会服务和加强公共责任机制,以适应网络经济和社会运行的根本转变。

从主观上说,构筑数字土地、推进土地资源管理信息化建设,是为了解决信息时代土地资源管理所面临的各类问题,包括简化政府土地管理部门的组织结构和办事程序、进一步减轻政府土地管理部门“以少做多”的政治压力、提高土地决策和管理的科学化水平、提高经济的全面竞争力等。土地资源管理信息化通过信息技术、办公自动化以及网络技术的普遍应用,可以把一定区域、乃至全国的土地部门连接在一起,使信息、知识、人力以及创新的方法、管理制度、管理方式、管理理念等各种资源真正实现共享,提高包括信息资源、土地资源在内的各种资源利用的效率。同时,还可以大大降低政府土地管理部门的行政成本。在信息化管理状态下,由于土地管理系统内部办公自动化技术的普遍运用,使大量以往必须由行政人员手工作业的工作,可以在一种全新的网络状态下进行,从而可以有效地降低行政管理成本。如虚拟办公、无纸办公的出现,以及政府部门之间跨部门、跨地区的电子交换作业、公务活动的连线办公、电子邮递、办公自动

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化、公文电子化处理等,都可以大大减少行政人员的办公费用和公文处理的费用,克服以往长期困扰我们的“文山会海”、“公文旅行”等现象。

二、土地资源管理信息化建设

的内容及其分析

我国2000年3月公布了“国土资源信息化工作标准”和“全国国土资源信息网络系统建设规范”,信息化在土地资源管理和社会服务等方面获得了重大进展。分析起来,我国土地资源管理信息化建设的内容主要包括如下方面:

第一,土地资源管理信息化建设的目标。总的来说,我国土地资源管理信息化建设的目标是以满足国家社会经济发展和土地资源管理的需要为宗旨,在现代信息技术的支持下,建立结构完整、功能齐全、技术先进并与土地资源工作现代化要求相适应的土地资源信息系统,形成完善的土地资源信息化体系,全面实现土地资源调查评价、政务管理和社会服务三个主流程的信息化。

具体来说,在土地资源管理信息化建设的第一阶段上,主要是打好基础、重点突破,建立较为完整的土地资源信息化体系,初步实现土地资源调查评价、政务管理和社会服务三个主流程的信息化,使土地资源信息化建设基本适应土地资源管理和事业发展的需要。具体包括:(1)建成土地资源基础数据库,使数字化信息的积累取得明显进展,并满足土地资源管理和事业发展的需要;(2)使现代信息技术在土地资源调查评价工作中得到较为广泛的应用,促进土地资源调查评价工作的高效运行与科学管理;(3)在全面建成我国数字化测绘技术体系、实现测绘生产和产品信息化的基础上,加速建设国家基础地理信息系统网络体系,初步形成“数字中国”地理空间基础框架;(4)加强土地资源政务管理信息化建设,提高土地资源管理工作的现代化水平,初步形成国家、省、地、县四级土地资源信息网络,基本建成土地资源信息交换体系和土地政务管理信息系统;(5)开发与利用土地资源信息资源,实现土地资源信息的社会化服务,建设土地资源信息服务网站,开发网上服务系统,基本形成土地资源信息社会化服务体系,使土地资源信息为社会各界广泛利用;(6)基本完成信息化标准建设,形成较为完整的土地资源信息化标准体系。建立包括信息共享在内的信息政策与制度,形成较为健全的土地资源信息化管理体制;(7)信息技术知识在土地资源公务员队伍中广泛普及。高素质信息化建设队伍初步形成,培养出一批既懂信息技术和信息管理,又有土地资源专业知识的复合型人才。

在土地资源管理信息化建设的第二个阶段上,主要是在第一个阶段的基础上进行全面建设与广泛应用。通过完善与提高,建立起土地资源信息化体系,实现土地资源工作主流程信息化,土地资源信息化建设总体接近发达国家水平。具体包括:现代信息技术在土地资源各项工作中得到广泛应用,信息技术的创新能力明显提高;在先进、完善的信息基础设施支持下,完成各级土地资源信息系统建设,建成结构完整、技术先进、高速、大容量的信息交换网络;土地、地矿、海洋、测绘等信息资源得到深度开发和广泛利用,全面完成基础地理、相关地学和土地、矿产、海洋资源基础数据库建设,建立良性更新机制;完善各类政务管理信息系统并实现系统的整体集成;建立信息资源开发、利用、服务和管理的良好环境,开展网上绩效评估,形成以运行土地资源信息为主并具有多种分析预测和决策支持功能的信息综合服务体系,实现土地资源信息的高度共享与高效利用。

第二,土地资源管理信息化建设的指导原则。土地资源管理信息化建设并不是单纯的技术问题,而是管理与技术同等重要。因此,在推动土地资源管理信息化进程中,必须坚持管理系统工程与信息技术工程的有机结合,土地行政部门在管理体制上的改革必须到位和进行业务重组;必须坚持管理系统工程的专家与信息技术工程的专家必须有机结合,将管理行为所需要的数据与手段计算机化,用信息技术支持土地行政管理活动的全过程;必须坚持土地资源管理信息化建设与土地管理业务的有机结合,在信息技术应用中重视土地管理业务的重组,优化业务流程,建立制度保障。

具体来说,按照国务院制定的有关方针政策

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和WTO规则的要求,我国推动土地资源管理信息化建设的指导原则是“以需求为导向,以应用促发展,统一规划,协同发展,资源共享,安全保密”。所谓“以需求为导向,以应用促发展”,是指要以社会需求作为动力,以应用推动土地资源管理信息化建设的发展。这就要求政府土地管理部门在土地资源管理信息化建设中要善于捕捉和发掘办公业务和领导科学决策的需求,有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作,并通过系统应用的成果不断推进系统建设的深入发展。所谓“统一规划,协同建设”,是指土地资源管理信息化建设必须在国务院的统一规划指导下,由各地区、各土地管理部门遵循统一的规范和标准,协同建设、共同发展,以便使这项涉及面广、技术和资金密集的系统工程,更好地发挥整体效益。所谓“资源共享,安全保密”,是指在土地资源管理信息化建设中,各地区、各土地管理部门要按照系统建设的要求,从政务信息化的全局出发,打破条块分割和地方各自为政,主动提供相关信息,实现资源共享。同时,要严格遵照国家的有关安全保密的法规,采取有效措施,确保国家秘密的安全。

第三,土地资源管理信息化建设的主要任务。(1)加强土地资源基础数据库建设。根据我国土地资源信息网络系统建设规范的要求,加强土地资源基础数据库建设具体包括:完成全国中小比例尺和部分地区大比例尺以及有关专业的地质、地球物理、地球化学、水文地质与地质环境等地学基础数据库建设;完成全国矿产资源储量、规划、勘查、开发与利用,以及部分重点成矿区(带)区域矿产资源评价和全国地下水与重点地区地质环境监测等数据库建设,开展土地研究数据库建设;完成全国地质资料目录和国家级重要馆藏地质资料数据库建设,开展全国钻孔数据库建设;开展全国土地利用、土地利用规划、地籍、地价、农用土地分等定级、建设项目用地,以及土地开发、复垦与整理等数据库建设,基本完成国家、省两级和重点城市与经济发达地区的地级、县级主要土地基础数据库建设;开展海洋地理信息、海洋权益、海洋资源、海洋生态与环境、海洋经济等基础信息数据库建设,完成数字栅格地图、数字高程模型、数字正射影像、核心要素数字线划图、地名、土地覆盖等基础地理信息数据库的建设。

(2)开展土地资源调查评价信息化建设,开发土地资源调查评价和基础测绘的计算机辅助系统,研制与推广高效、实用的野外信息采集和处理技术;积极推进以地球资源卫星数据等为基础的遥感信息应用体系的建立,逐步建立土地资源遥感动态监测体系,开展土地利用、地质环境与灾害、海洋环境与灾害和矿产资源开发利用等动态监测;逐步建立易于使用、更新和扩充的土地资源基础信息技术管理体制与机制,对土地资源调查评价信息进行及时汇总、处理和分析;建立土地资源调查评价工作管理信息系统,实现土地资源调查评价工作的信息化管理。

(3)全面推进土地政务管理信息化建设,提高土地资源管理信息化水平和工作效率,规范服务行为。开展与各级土地资源管理业务相关的信息系统建设,建设土地资源规划、地籍、土地利用、用地审批、土地开发与复垦、地价与土地市场、土地分等定级、地籍测量等管理信息系统,建设土地资源信息综合统计系统和以公文流转、政策法规、执法监察、信访、人事、党建、财务、外事与科技等为主要内容的综合事务管理信息系统,使政府机关办公、土地业务管理和决策支持的自动化程度有较大提高。

大力推进政府土地管理部门业务电子化应用的建设。具体包括a)政府土地管理部门内部的应用系统建设,建立信息与公文无纸化传输系统、多媒体应用系统、数据处理与分析系统以及办公决策服务系统;b)加强政府土地管理部门办公业务网和办公业务资源网网络建设;c)筹建政府土地管理部门办公业务资源网及政府公众信息网站;d)建立和完善共享信息资源库和数据交换中心;e)做好计算机网络安全保密工作;

f)加强对公务员的培训工作;g)抓好与系统建设和应用相关法规的完善工作。

(4)加强土地信息资源的开发与利用,实现土地资源信息社会化服务和“一站式”服务。通过建立土地资源信息服务网站、Web GIS技术将土地资源公益性、基础性信息广泛地提供社会服务。通过建立对外查询的数据服务器和对外信息服务窗口来开发网上服务系统,提供土地使用权

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的上门服务,基本形成全国土地资源信息服务网站体系;理顺信息渠道,充分整合与利用已有的土地、地矿、海洋、测绘等信息资源,开放信息服务,建设土地资源信息元数据库,建立土地资源信息公开查询系统,向全社会提供方便快捷、形式多样、内容丰富的公益性土地资源信息服务;提高信息产品加工制作的广度和深度,为社会提供信息产品服务和技术支持,鼓励和支持土地资源信息网上产品的研制与开发,实现信息产品的网上分发服务。

(5)加强土地资源管理信息化基础建设,包括开展各级土地资源管理部门和有关单位的局域网建设、广域的链接、系统运行环境的建设、数据交换中心的建设、标准建设、信息管理与信息共享方面的政策法规的制定、信息安全建设等。利用国家高速宽带信息网,构建全国土地资源信息网和相关部门的专业工作网,形成纵向连接国家、省(区、市)和部分地(市)、县(市)土地资源主管部门,横向连接政府其他部门和有关单位的土地资源工作网络;引进和开发先进、实用的信息技术和装备,开展土地资源信息共享平台和各级各类数据中心建设,重点建设国家级和省级数据中心,形成土地资源信息交换体系;开展土地资源信息化建设整体性框架研究,形成包括土地资源空间数据基础设施在内的土地资源信息系统建设总体方案;研究土地资源信息处理与管理、整合与集成、可视化与虚拟现实、智能决策、交换与共享等关键性技术,形成土地资源信息化建设的技术支撑体系;加强土地资源信息化标准的研制、贯彻与应用,建立土地资源信息数据模型和标准参考模型,开展信息分类与编码、数据库、元数据、信息交换、软件开发、数据采集、数据建库、运行管理等相应的标准和规范的制订,基本形成信息化标准体系;加快土地资源信息管理、共享政策与制度的制定,建立土地资源信息化管理与建设体系。

(6)建立土地信息管理系统。土地信息管理系统是地理信息系统在土地管理上的具体应用,它使用了地理信息强大的图形功能,并结合土地管理局的办公、业务特点,使用先进的决策分析技术,将土地业务管理和工作规范管理提高到一个新的层次,并且把GIS系统与办公自动化、工作流技术、信息管理相结合,开发出具有先进水平的、大幅度提高土地管理部门办公效率的综合办公应用软件系统,利用GIS在空间分析方面的优势,结合山川、河流、生物等生态环境专题要素,合理的规划利用土地等资源,更好地利用大自然、保护大自然。该系统以完成土地档案的信息化管理、提高工作效率、保障土地整理项目顺利完成、从而保障经济、社会、生态的可持续发展为目标。土地信息管理系统是功能社会化、结构网络化、信息生产和服务专业化、手段现代化的土地信息综合服务系统。

土地信息管理系统按功能可分为工作流管理系统(WFMS)、办公自动化系统(OA)、地理信息应用及决策分析系统(GIS)和信息发布系统(IPS)四个部分,它们在功能上相互联系,共同构成一个统一的整体。工作流管理系统主要是对系统工作流程和信息流进行调控,按照管理规程和规则,实现信息的正常流转,并对工作过程和进度进行控制,主要控制GIS地理信息应用及决策分析系统和办公自动化系统的过程调用和信息传输。办公自动化系统为工作人员日常办公提供各种信息处理工具,主要是文档、表格的录入、修改、查询检索、统计分析、输出(屏幕显示、打印输出)等处理。GIS地理信息应用及决策分析系统主要是为工作人员提供业务管理所需的空间数据录入、修改、查询检索、统计分析、决策分析、制图等功能。信息发布系统是将土地管理有关信息通过Internet/Intranet等方式向公众发布。

三、土地资源管理信息化建设

的实施途径

为了有效推动土地资源管理信息化,国务院还就有关的保障措施作出了一系列具体规定。这些规定主要包括:做好组织领导工作;加强组织实施工作;确保建设经费的落实等。我国土地资源管理信息化建设取得了重大进展,但我们还要清楚地看到其中存在的问题。正确认识建设过程中存在的问题,对推动我国土地资源管理信息化进程具有重要的意义。这些问题集中起来主要有

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主观和客观两个方面:

从主观方面看,一是政府土地管理部门公务员的观念还有待提高。因为电子政务的发展,必然对行政权力的行使提出更高的要求,如透明度要高、更加规范等,这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用,这一点容易引起少数公务员的抵触情绪,从这个意义上说,更新观念,主动接受电子政务这一新的管理手段,对公务员的权力观、利益观是一个严格的考验。二是传统政府运作机制的障碍。我们知道,目前我国的政府管理运作体制及机制,多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展,这方面的问题虽然有了很大改变,但一些深层次的问题并没有解决,如机构设置不合理,政府各部门职能交叉、重叠,审批过多、过滥,办事没有严格的程序,行政流程不合理,透明度低、暗箱操作等,所有这些问题都有可能成为推动政府信息化的重要障碍。三是多数公务人员的信息知识和运用信息工具的水平还不高,难以适应电子政务发展的要求。

从客观方面来说,一是土地资源管理本身的复杂性决定了土地资源管理信息化建设的复杂性。要实现土地管理“一站式”办理和不受时间空间限制的在线服务,就需要实现政府土地管理部门之间、土地管理部门与其它政府部门之间进行交互式办公、资源共享和处理大量为公众服务的事项;而各个部门的管理又形成了一个个相对独立的系统,要使各部门之间实现互通互联和“一站式”服务也就是一个非常复杂的问题。在实施中,只有高度重视统一规划、统一标准,由易到难,从简单到复杂,才能稳步推进,取得良好的效果。二是我国社会整体的信息化水平低,包括电子商务发展也较缓慢,也在一定程度上制约了土地资源管理信息化建设的进程。三是信息安全问题在相当程度上成为了当前遏制我国土地资源管理信息化建设进程的关键问题。

针对上述存在的问题,构筑数字土地、推推动我国地资源管理信息化进程,应主要做好以下几件事:

第一,按照市场经济的要求,确定政府土地管理部门的角色,减少不必要的行政干预。政府土地管理部门职能的合理配置,是它实行有效管理的前提,也是它行使各种权力的基本依据。现代政府土地管理部门在配置职能时,首先要考虑这些部门的基本职责,以及与此密切相联系的部门的科学设置与权限的合理划分。为此,必须解决如下三个问题:一是要树立“科学管理、优质服务”的职能意识;二是在土地管理系统内部,要合理界定和划分政府各级土地管理部门的职责权限,加强管理与服务的有效性;三是在重新界定政府土地管理部门的职能中,要高度重视这些部门职能的转变,树立“有效政府”的理念,实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。

在处理政府土地管理部门与市场的关系时,土地管理部门应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,能够由市场解决的问题,要尽量用市场方式进行解决,避免不必要的行政干预。在处理政府土地管理部门与企业的关系时,要实现政企分开,政府要承担起由企业改制中分离出来的社会职能,而把企业的生产经营权完全地交给企业,使政府与企业职能错位的问题从根本上得到解决;同时,政府要有计划地从竞争性行业逐步退出。在处理政府土地管理部门与社会的关系时,主要是大力培育和发展社会中介组织,加快事业单位改革的步伐,将政府的一些职能交给中介机构,并实现政事分开和政社分开。

第二,按照发展电子政务和土地资源管理信息化建设的要求,整合行政组织和土地管理部门,深化政府机构改革。根据我国的国情,我国土地资源信息化管理的应用主要集中在5个方面:一是政府土地管理部门为社会提供的应用服务及信息发布,包括通过政府网站发布信息,提供查询;面向社会提供各类信访、建议、反馈以及数据收集和统计等服务;面向社会进行各类项目申报、申请;相关文件、法规的发布、查询;面向社会进行各类公共服务性业务的信息发布和实施,如工商管理、税务管理、保险管理、城建管理等。二是政府土地管理部门之间、政府土地管理部门与其他政府部门之间的应用,包括各级政府间的公文信息审核、传递系统;各级政府间的多媒体信息应用平台,如视频会议、多媒体数据交换等;同级政府间的公文传递、信息交换。三是政府土地管理部门内部的各类应用系统,包括政府土地管理内部的公文流转、审核、处理系

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统;政府内部的各类专项业务管理系统,如日程安排、会议管理、机关事务管理等,以及面向不同管理层的统计、分析系统。四是涉及政府土地管理部门内部的各类核心数据的应用系统,包括机要、秘密文件及相关管理系统,领导事务管理系统,如日程安排、个人信息,涉及重大事件的决策分析、决策处理系统,涉及国家重大事务的数据分析、处理系统。五是政府土地管理部门的电子化采购和招投标应用系统。

第三,正确处理土地资源管理信息化与土地管理业务流程(process)重组的关系。土地资源管理信息化与土地管理业务流程重组是密不可分的,因为信息技术的应用把许多传统的各自为政的政府职能部门有机地整合在一起,这样才使得土地管理业务处理的效率得到极大的提高;同时,只有对传统的业务流程进行根本性的再设计与重组,也才能使其更加符合土地资源管理信息化的要求。所以,土地管理业务流程重组是土地资源管理信息化建设的基本组成部分,没有业务流程重组作为基础,推动土地资源管理信息化也是极为困难的。〔7〕(P63)

为此,对现有土地管理业务流程必须进行再造,打破职能型组织模式,建立以流程为核心的组织模式,才能使土地资源管理业务的处理更加顺畅、快捷,使土地资源管理和服务更加简便、透明和高效。土地管理业务流程的科学、合理是政府土地管理部门提供有效管理与服务的程序保证。为此,一要坚持土地管理业务流程的设计必须以服务对象为中心;政府土地管理部门的设计必须以流程为中心,使牵涉到业务流程运作的相关职能部门组合起来,裁剪不必要的职能部门;注重整体流程的最优化,建立统一的工作规范,减少无效的活动。二要坚持对现行的土地行政审批制度进行改革,减少审批项目,取消不必要的限制;简化审批手续,优化和完善审批程序。三要坚持制定有关土地管理政务公开的具体实施办法,提高土地资源管理的透明度。四要坚持清理收费项目,改革收费管理制度。从而保证土地管理业务高效、有序、顺畅地执行。

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〔7〕姚国章.电子政务基础与应用[M].北京:北京大学出版社,2002.

(责任编辑　洪哲雄)

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The Development of the Leadership in the Public Area:

From G overnment Leadership to Public Leadership

Y IN G Guo2liang

(Center of Public A dmi nist ration,S un Y at-Sen U niversity,Guangz hou,Guangdong,501275)

Abstract:The paper puts forward a new way of leadership in the public field,namely the public leadership. The main characteristic of the public leadership is that the public organizations work in coordination in the public area.The cause of its forming is that the development of society leads to the change of the function, power and ability of the leadership in the public area.The public leadership,which is not the same with the government leadership,goes with the trend of social development and has a series of new changes.

K eyw ords:public area;the development of the leadership;the public leadership

An Analysis of the Public Policy of the Federal G overnment

of USA on the Regulation of Food and Drug

ZHA N G Guo2qi ng,L I Dan2yang

(School of Government,Peki ng U niversity,Beiji ng,100871)

Abstract:In the last century,the public policy of the Federal G overnment of USA on the regulation of food and drug has transformed from the traditional paradigm characterized by rigid rule and single closed FDA regulation to the paradigm of modernization-information characterized by cooperation,openness,informa2 tion-sharing and information2service.This process can be divided into five phases:the setting2up of regu2 lation,the enhancement of regulation,the reinforcement of regulation,the relief of regulation and the mod2 ernization and information of regulation.In the latest phase,the value2orientation is to optimize the regula2 tory mode,to change the regulatory structure,to strengthen the regulatory responsibility,to improve the regulatory efficiency,to pay attention to developing and sharing information,and to emphasize the supply of omni2directionally public information of high quality;and the policies and measures focus on the shift of the regulatory paradigm,the attempt of indirect regulation,the guidance for self2regulation,the practice of the regulation and certification by the third party,the open of regulatory process,and the harmonization of international regulation.

K eyw ords:The United States;Food and Drug Regulation;FDA;Public Policy

Constructing Digital Land to Promote the Informationalization

Process of the Administration of Land Resources

CA I L i2hui

(The Research Center of A dm i nist ration,

S un Y at2sen U niversity,Guangz hou,Guangdong,510275)

Abstract:Informationalization of the administration of land resources is the actual application of e2govern2 421

ment.It is a new model of governmental organization and management system of public affairs.In this model,public departments apply Internet communication technology to informationalization of governmen2 tal affairs,to the management of public affairs and to social service.In the course of the construction of the informationalization of administration of land resources,administration is as im portant as technology.The informationalization of land evaluation,of governmental management of land resources and of process of so2 cial services,is not only the actual embodiment of the application of e2government,but also the main con2 tent of the informationalization of land resources.

K eyw ords:digital land;management of land resources;informationalization;construction;e2government

Reflections on Separation with Reference to Hong K ong’s Legal Practice

D EN G Wei2pi ng,L IN Bo

(School of L aw,S un Y at2sen U niversity,Guangz hou,510275)

Abstract:It is significant to have comparative studies of the marriage and family law of China Mainland and Hong K ong.The legislative and judicial practice on separation in Hong K ong’s marriage and family law is referential.While expatiating on the Hong K ong’s legal practice on separation,this paper firstly analyzes the function of the separation from the angle of particularity of the marital relationship,and then tries to make some suggestions on establishing separation in China mainland’s law.

K eyw ords:separation;marriage law;function

On Supply Chain Management about Chinese Enterprises

CH EN Gong2yu,YA N G M i ng2m i ng

(L i ngnan College,S un Y at2sen U niversity,Guangz hou,Guangdong,510275)

Abstract:Starting from the modern connotation of supply chain management(SCM),this paper analyzes SCM’s status quo about Chinese enterprises and discusses SCM’s three stages of development.It points out the primary differences in SCM between Chinese enterprises and their congeners in developed countries. Furthermore,it studies the relationship concerning SCM and competitiveness of enterprise.Finally,it puts forward the strategy for enhancing the competitiveness of Chinese enterprises through strengthening modern SCM management.

K eyw ords:Supply Chain Management;competitiveness of enterprise;integration

Adjusting Tax Policies to Promote the Development

of the Small2and2medium2sized Enterprises

YA N G Wei2hua,Y IN S hu2pi ng

(School of L i ngnan,S un Y at2sen U niversity,Guangz hou,510275)

Abstract:The development of the small2and2medium2sized enterprises will accelerate the growth of the na2

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